La competenza all’emanazione degli atti di esproprio

4. La competenza all’emanazione degli atti di esproprio.

L’attuazione dell’ordinamento regionale ha comportato che il prefetto permane titolare del potere espropriativo, attribuitogli da ultimo dall’art. 13 della l. 865/1971, soltanto in pochi casi.

L’espropriazione, pur non essendo espressamente contemplata come materia trasferita dall’art. 117 cost., è stata considerata parte integrante d’altre funzioni quali l’urbanistica o i lavori pubblici che sono di competenza regionale.

L’attribuzione della titolarità dei poteri al prefetto nel regime del procedimento espropriativo previgente era considerata una garanzia procedimentale per i soggetti passivi del procedimento.

Il prefetto, infatti, quale organo estraneo all’amministrazione locale e, in ogni modo, non appartenente all’organizzazione centrale dello Stato preposta al procedimento ablatorio, assicura certamente una posizione del tutto imparziale al soggetto, sia esso pubblico o privato, che subisce la privazione della proprietà.

La Corte costituzionale, investita della questione di legittimità della nuova procedura, che attribuiva ad organi - sicuramente parti del procedimento - la funzione espropriativa, ha ritenuto che essa rispettasse il principio di imparzialità della funzione amministrativa affermato dall’art. 97 cost., dichiarando manifestamente infondata la questione. Corte cost., 21.12.1985, n. 355, in Giur. Cost., 1985.

L’art. 106 del d.p.r. 616/1977 ha trasferito alle regioni la potestà espropriativa in tutte le materie oggetto di trasferimento o di delega, riservando allo Stato la competenza solo per le opere pubbliche di sua spettanza.

Agli enti locali, in particolare, sono attribuite le competenze concernenti le opere o gli interventi per la cui esecuzione l’espropriazione è strumentale, ex art. 106, d.p.r. 616/1977.

La legislazione regionale ha provveduto ad attribuire la funzione espropriativa ai comuni ed agli altri enti locali.

La giurisprudenza ha posto il problema della legittimità delle norme che stabiliscono quali siano gli organi comunali competenti ad emanare atti delle procedure espropriative essendo esse in contrasto con l'art. 128 cost.

La corte ha stabilito che il precetto costituzionale sottrae al potere  legislativo delle regioni a statuto ordinario la disciplina  dell'organizzazione degli enti territoriali, che è affidata esclusivamente  al potere legislativo statale, ma non vieta alle regioni stesse di precisare quali, fra gli organi comunali previsti dall'ordinamento  dello Stato, siano competenti a provvedere in  ordine a materie delegate ai  comuni.

La Corte, pur ammettendo che l’art. 128 cost. sottrae al potere legislativo delle regioni a statuto ordinario la disciplina dell’organizzazione degli enti territoriali, che è di competenza dello Stato, ha fondato la propria decisione sulla considerazione che la delega disposta con legge regionale non altera la tipologia dell’organizzazione comunale.

Anzi le leggi regionali in questione, in aderenza al disposto dell’art. 118, 3° co., hanno consentito alle regioni di esercitare le loro funzioni amministrative delegandole agli enti minori o valendosi dei loro uffici. Corte cost. 20.10.1983, n. 319, in Riv. Giur. Ed., 1984, 821.

La dottrina è contraria condividendo la tesi delle decisioni di remissione. Si osserva, infatti, che se vi è delega non può la regione scegliere l’organo delegato, ma deve limitarsi ad attribuire i poteri all’ente, essendo la materia dell’individuazione delle funzioni degli organi comunali di pertinenza della legge statale G. LEONE A. MAROTTA , 1997, Espropriazione per pubblica utilità, 1997, 30.

E’ stata, del pari, ritenuta infondata la censura relativa al fatto che siano accentrate nella figura del sindaco interessato al procedimento ablatorio più funzioni. T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, Bologna, 15.11.1994, n. 829, in T.A.R., 1995, 1969.

Le regioni hanno emanato norme legislative per quanto riguarda l’organizzazione e la spesa, nonché norme di attuazione sulla base dell’art. 7 del d.p.r. 616/1977 che ammette la competenza delle regioni nelle materie delegate e non solo in quelle trasferite.

In particolare, l’art. 7, 2° co., del d.p.r. 616/1977, ammette la possibilità di subdelegare a province, comuni ed altri enti locali l’esercizio delegato di funzioni amministrative dello Stato.

L’art. 106, d.p.r. 616/1977 precisa che sono attribuite ai comuni sia le funzioni amministrative concernenti le occupazioni temporanee e d’urgenza sia i relativi atti preparatori, attinenti ad opere pubbliche o di pubblica utilità, la cui esecuzione è di loro spettanza.

In questo quadro legislativo nazionale le regioni hanno provveduto ad assegnare le funzioni relative al procedimento di occupazione ed a quello di espropriazione: alcune hanno delegato i singoli comuni interessati agli interventi, come ad esempio l’Emilia Romagna, altre, come la Lombardia, hanno ripartito le competenze a seconda del tipo di opera.

Le opere di competenza regionale sono attribuite al presidente della giunta regionale, le opere di competenza di alcuni enti pubblici spettano ai presidenti delle comunità montane e delle province, le opere di competenza dei comuni o dei consorzi spettano ai comuni.

Tralasciamo di esaminare specificamente la legislazione regionale, che si frantuma in ulteriori distinzioni per tipo di opere.

Il problema delle competenze dell’organo comunale, qualora la funzione sia genericamente attribuita al comune, è risolta dalla giurisprudenza nel senso che la competenza del consiglio comunale in materia di espropriazione di beni immobili può essere delegata dal consiglio stesso al sindaco ed alla giunta.

Tale delega, rimane valida ed efficace sino alla sua revoca espressa Cons. St., sez. IV, 2.2.1998, n. 147, in Foro Amm., 1998, 332.

Alcune sentenze richiedono che la delega debba, però, essere supportata da una previsione normativa, ritenendo che la norma - di  cui  all'art. 106, 3° co., d.p.r. n. 616/1977 - che attribuisce  al consiglio  comunale il potere di adozione del decreto di occupazione d'urgenza, non trovi applicazione se sussistono leggi regionali  che assegnano al sindaco la competenza a provvedere. Cons. St., sez. IV, 11.6.1996, n. 795, in Riv. Giur. Ed., 1996, 950. T.A.R. Calabria, sez. Catanzaro, 5.9.1997, n. 540, in T.A.R., 1997, 4154. N. CENTOFANTI, L’espropriazione per pubblica utilità, 1999, 38.

L’art. 6, d.p.r. 8.6.2001, n. 327, consacra il principio che il procedimento di espropriazione rientra nella competenza dell’autorità che deve realizzare l’opera pubblica, essendo definitivamente superato il problema di una eventuale parzialità di detto intervento.

E’ prevista l’istituzione di un ufficio per le espropriazioni nelle amministrazioni statali regionali provinciali e comunali, ove non ne sussista uno a cui attribuire i relativi poteri.

E’ il comune l’ente centrale per la realizzazione del procedimento espropriativo, ex art. 7, d.p.r. 8.6.2001, n. 327, esso, infatti, può espropriare:

- le aree, individuate dal piano regolatore generale, inedificate o su cui vi siano costruzioni in contrasto con le destinazioni di zona o che abbiano carattere provvisorio e quelle di espansione, secondo quanto già previsto dall’art. 18, L.U.

In tal caso deve essere dichiarata la pubblica utilità dell’opera non espressa nel provvedimento di approvazione del p.r.g.

- gli immobili ai quali va incorporata un’area inserita in un piano particolareggiato e non utilizzata quando il suo proprietario non intenda farne uso dopo l’avviso del dirigente dell’ufficio espropriazioni.

In tal caso non deve essere dichiarata la pubblica utilità dell’opera implicita nel provvedimento di approvazione del p.p.

L’esproprio deve essere effettuato nel termine decennale di validità del piano.

5. L’ufficio per le espropriazioni: il dirigente ed il responsabile del procedimento loro competenze.

La L. 241/1990 fa obbligo alle amministrazioni di indicare un responsabile del procedimento, che è il dirigente di ogni unità organizzativa, il quale può provvedere ad assegnare ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria o di un’altra fase, ad esempio quella costitutiva o esecutoria, del provvedimento.

La struttura degli enti è destinata ad una razionalizzazione, sotto il profilo organizzativo.

Si devono individuare i responsabili e si deve definire il passaggio, necessariamente formale, fra i soggetti che si occupano delle varie fasi.

Le funzioni in materia di espropriazione sono particolarmente importanti poiché il procedimento deve necessariamente raccordarsi con quelli programmatori e quelli finanziari, che condizionano la stessa possibilità di addivenire ritualmente all’esproprio.

Una più precisa definizione dei compiti del responsabile era attesa col regolamento di attuazione della L. 359/1992 mai, peraltro, emanato.

Tali funzioni si devono raccordare con quelle del responsabile del procedimento ablatorio, peraltro enunciate dall’art. 6, L. 241/1990, che riguardano le stesse condizioni, sia sostanziali che procedurali, che valgono per l’emanazione del provvedimento, ex art. 6, L. 241/1990.

Il responsabile, quindi, può avere funzioni sostanziali in ordine alla valutazione nel merito del progetto, proponendo modifiche, magari suggerite dalle osservazioni portate dagli interessati.

Mentre l’art. 107 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali non attribuisce funzioni particolari ai dirigenti in materia di espropriazione l’art. 6, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, attribuisce al dirigente dell’ufficio per le espropriazioni funzioni costitutive in ordine al provvedimento di esproprio anche se a volte non è esplicita nell’individuare la competenza alla emanazione di determinati provvedimenti, indicando genericamente la competenza dell’autorità espropriante, come nell’ipotesi di occupazione temporanea, art. 49, D.P.R. 8.6.2001, n. 327.

Il dirigente per le espropriazioni deve emanare ogni provvedimento conclusivo del procedimento decreto di esproprio, art. 23, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, o atto di cessione volontaria, art. 45, D.P.R. 8.6.2001, n. 327,, o il provvedimento di retrocessione del bene, art. 47, D.P.R. 8.6.2001, n. 327. 

Il responsabile del procedimento ha competenza per tutti gli atti preparatori e per gli eventuali subprocedimenti, anche se il t.u. non è esplicito in tal senso come ad esempio l’autorizzazione all’accesso ai fondi, art. 15, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, la determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, art. 20, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, comunicazione al proprietario per richiedere se intenda avvalersi del procedimento di determinazione definitiva dell’indennità di espropriazione e relativa nomina dei tecnici (su indicazione dell’autorità espropriante) o richiesta di determinazione dell’indennità alla commissione, art. 21, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, verbale di immissione nel possesso in esecuzione del decreto di esproprio, art. 24, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, pagamento dell’indennità di esproprio o relativo deposito presso la Cassa depositi e prestiti, art. 26, D.P.R. 8.6.2001, n. 327.

Non sono ovviamente di sua competenza gli atti delegati all’autorità espropriante quali la dichiarazione di pubblica utilità, art. 12, D.P.R. 8.6.2001, n. 327, o l’approvazione del progetto definitivo, art. 16, D.P.R. 8.6.2001, n. 327.

Il responsabile del procedimento deve inoltre istruire il provvedimento finale che resta di competenza del dirigente dell’ufficio.

In primis viene fatto obbligo agli enti locali di istituire un ufficio per le espropriazioni, anche comune ad altri enti, con a capo un dirigente o in sua mancanza un dipendente con la qualifica più elevata.

Viene ribadito l’obbligo di designare per ogni procedimento un responsabile che dirige, coordina e cura tutte le operazioni e gli atti del procedimento; al responsabile sono di supporto e subordinati gli organi tecnici dell’ente.

La necessità di concludere il procedimento entro tempi determinati comporta una evidente responsabilità del funzionario addetto in relazione alla sua mancata emanazione in tempo debito.

Il ritardo può causare un danno all’amministrazione che soccomba sulla domanda di risarcimento formulata dalla proprietà o sulla richiesta di danni derivanti dall’esecuzione dell’esproprio.

Un necessario coordinamento è sicuramente da effettuarsi con il responsabile del procedimento di attuazione dei lavori pubblici, disciplinato dall'art. 7, L. 109/1994, come mod. dall'art. 5, L. 415/1998.

Il responsabile dell’attuazione dei lavori deve, infatti, segnalare eventuali disfunzioni, impedimenti e ritardi nella realizzazione degli interventi, accertando la disponibilità delle aree e degli immobili necessari.

Il responsabile unico del procedimento, al fine di accelerare l’esecuzione dei lavori, può proporre all’amministrazione aggiudicatrice la convocazione di una conferenza di servizi o promuovere la conclusione di un accordo di programma, ex art. 7, 7° co., l. 109/1994.

Il regolamento di attuazione, D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, all’art. 8 comma 1, lett. b) verifica in via generale la conformità ambientale, paesistica, territoriale ed urbanistica degli interventi e promuove l’avvio delle procedure di variante urbanistica.

Nell’ambito di tali procedimenti è possibile esaminare le problematiche relative al procedimento ablatorio, qualora ineriscano alla sollecita esecuzione di lavori. N. CENTOFANTI, L’espropriazione per pubblica utilità, 1999, 145.

L’amministrazione può delegare in tutto o in parte i propri poteri espropriativi al concessionario che deve realizzare l’opera pubblica o di pubblica utilità, ex art. 6, 8° co., D.P.R. 8.6.2001, n. 327.

Al fine di porre chiaramente i limiti delle responsabilità fra amministrazione e concessionario che hanno dato luogo a contrasti giurisprudenziali la norma impone all’amministrazione di determinare chiaramente l’ambito della delega nella concessione, al fine di definire se detta amministrazione conserva un potere di indirizzo nel procedimento ablatorio.