Le controversie sulle operazioni elettorali

1           La giurisdizione del giudice amministrativo.

 L’art. 126, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm.,  afferma che il giudice amministrativo ha giurisdizione sulle operazioni elettorali, quanto alle elezioni comunali, provinciali e regionali e all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia.

Gli atti sono esenti dal contributo unificato e da ogni altro onere fiscale.

L’art. 44, lett. d), L.18 giugno 2009, n. 69, delegava al Governo di razionalizzare e unificare le norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, detta delega non è stata attuata nella versione definitiva del testo ed è stata, quindi, confermata anche con riguardo agli atti della fase preparatoria la regola della autodichia delle Camere. S. MEZZOCAMPO, Permane il vuoto di tutela sulle elezioni politiche, in Giuda Dir. , 2010, n. 33, 38.

La norma prevede la inammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica che è giudicato incompatibile con i tempi necessariamente brevi  cui il ricorso elettorale deve essere sottoposto, ex art. 128, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm.,  . Il contenzione deve infatti trovare soluzione in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con al data di svolgimento delle elezioni, ex art. 44, L. 69/2009.

Il TU 570/1960, successivamente modificato dalla L.1147/1966 e dalla L.108 /1968,all’art.82/1 attribuisce alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative alla ineleggibilità alla carica.

La giurisprudenza afferma che sussiste la giurisdizione del g.a. quando l'oggetto del giudizio è costituito dall'annullamento di determinazioni amministrative chiaramente attinenti alle operazioni elettorali, mentre sussiste la giurisdizione del g.o. in presenza di controversie aventi ad oggetto l'ineleggibilità, le decadenze e le incompatibilità. Cons. St. a. plen., 24 novembre 2005, n. 10, in Dir. e Giust., 2006, f. 1, 96.

Tali controversie erano prima attribuite agli stessi consigli comunali e provinciali in primo grado ed in secondo grado alla Giunta Provinciale Amministrativa ed al Consiglio di Stato.

La Corte Costituzionale, con sentenza 27 dicembre 1965, n. 93, ha dichiarato illegittime le norme per violazione del principio di imparzialità del giudice.

Parimenti la L. 1147/1966, che aveva introdotto delle sezioni speciali per il contenzioso elettorale presso i costituendi Tribunali Regionali Amministrativi, è stata dichiarata incostituzionale per violazione del principio di indipendenza del giudice dalla stessa Corte con sentenza 27 maggio 1968, n. 49.

 2           Le controversie nei procedimenti elettorali preparatori per le elezioni comunali, provinciali e regionali

 Le controversie in materia di operazioni elettorali dei consigli comunali provinciali e regionali, ivi comprese quelle relative al computo dei voti, sono relative a posizioni di interesse legittimo con l’attribuzione della relativa giurisdizione al giudice amministrativo.

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ribaltando l'orientamento espresso dalla più recente giurisprudenza, ha ritenuto che debba essere esclusa la possibilità di impugnazione, anche prima della proclamazione degli eletti, di tutti gli atti endoprocedimentali riguardanti le operazioni elettorali. Cons. St., ad. plen., 24 novembre 2005, n. 10.

La dottrina nota che negando la possibilità dell'impugnazione degli atti endoprocedimentali prima della proclamazione degli eletti, la giurisprudenza ha risolto in radice le problematiche concernenti l'ammissibilità della tutela cautelare erogabile in quella sede e gli effetti della caducazione dell'ordinanza cautelare in caso di successiva sentenza di improcedibilità del ricorso originario.

Si scongiura così il pericolo che la lista ammessa "con riserva" ma che avesse attenuto uno scarso seguito elettorale potesse provocare anche involontariamente l'invalidazione delle operazioni elettorali.

La soluzione proposta, tuttavia, non appare soddisfacente con riferimento all'ipotesi della lista illegittimamente esclusa dalla competizione elettorale.

Se si condivide quanto recentemente osservato dalla giurisprudenza, secondo cui l'illegittima esclusione di una lista da una competizione elettorale rende certamente illegittimo il risultato delle elezioni, la rigorosa soluzione seguita dall'Adunanza plenaria, non ammettendo il ricorso immediato avverso il provvedimento di esclusione e impedendo alla lista di partecipare alle elezioni, comporterebbe che, una volta accertata l'illegittimità dell'esclusione, le elezioni dovrebbero essere annullate. C. MEDICI, Risultati del voto, la stabilità è a rischio, in Dir. e Giust., 2006, 1, 84.

Altra giurisprudenza ritiene contrariamente che la mancata ammissione alla competizione elettorale costituisce atto foriero di pregiudizio immediato, precludendo l'esercizio del diritto di elettorato passivo, con la conseguenza che il provvedimento di esclusione del candidato è immediatamente impugnabile senza necessità di attendere la conclusione del procedimento e la proclamazione degli eletti, in applicazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 e 111, cost. T.A.R. Molise Campobasso, sez. I, 7 ottobre 2009, n. 670. La Corte cost. 7 luglio2010, n. 236, successivamente ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 83, undecies, che limita  l’ impugnativa contro le operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, ad un ricorso che deve essere depositato nella segreteria entro il termine di giorni trenta dalla proclamazione degli eletti. Così viene esclusa l’impugnativa di atti preparatori alle elezioni ma immediatamente lesivi. S. MEZZOCAMPO, Dibattito sulla lesività degli atti endoprocedimentali, in Giuda Dir. , 2010, n. 33, 43.

L’art. 129, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm.,  dispone che i provvedimenti relativi al procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali concernenti l'esclusione di contrassegni, liste e candidati si impugnano innanzi al tribunale amministrativo regionale competente nel termine di cinque giorni dalla pubblicazione, anche mediante affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista, degli atti impugnati . L'impugnazione può essere proposta da parte di qualsiasi cittadino elettore dell'ente alla cui elezione si riferisce il procedimento preparatorio .

Scaduto il termine, tali atti non sono più impugnabili.

Ogni altro provvedimento relativo al procedimento anche preparatorio è impugnabile soltanto unitamente all'atto di proclamazione degli eletti.

Il ricorso deve essere, a pena di decadenza:

a) notificato, direttamente dal ricorrente o dal suo difensore, esclusivamente mediante consegna diretta, posta elettronica o fax, all'indirizzo dell'ufficio che ha emanato l'atto impugnato, al Ministero dell'interno e, ove possibile, agli eventuali controinteressati ; in ogni caso, l'ufficio che ha emanato l'atto impugnato rende pubblico il ricorso mediante affissione di una sua copia integrale e tale pubblicazione ha valore di notifica per pubblici proclami per tutti i contro interessati.

La giurisprudenza precedente ha affermato che i consiglieri comunali eletti, che, stante la valenza pregiudiziale e potenzialmente invalidante di tutte le operazioni elettorali delle censure proposte, dall'accoglimento del ricorso possono ricevere il nocumento della perdita dell'ufficio ricoperto, costituiscono nella specie "parti sostanziali od essenziali" del giudizio, ex art. 83/11 D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, cui il ricorso va notificato nei termini decadenziali previsti dalla legge Essi  non devono essere considerati meri controinteressati nei confronti dei quali sarebbe possibile la integrazione del contraddittorio. T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 13 ottobre 2009, n. 1683;

b) depositato presso la segreteria del tribunale, che provvede ad affiggerlo in appositi spazi.

Le parti indicano, rispettivamente nel ricorso o negli atti di costituzione, l'indirizzo di posta elettronica o il numero di fax da valere per ogni eventuale comunicazione e notificazione.

L'udienza di discussione si celebra, senza possibilità di rinvio anche in presenza di ricorso incidentale, nel termine di tre giorni dal deposito del ricorso, senza avvisi, e anche in giorno festivo.

Alla notifica del ricorso incidentale si provvede con le forme previste per il ricorso principale.

Il giudizio è deciso all'esito dell'udienza con sentenza in forma semplificata, da pubblicarsi nello stesso giorno.

La dottrina osserva che l’impugnabilità dell’atto di proclamazione degli eletti è prevista solo per la esclusione di liste e candidati. Sono pertanto esclusi dal tenore letterale della norma i provvedimenti di ammissione dei candidati.

La norma dell’art. 129, comma 2,  D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, precisa che al di fuori di quanto previsto ogni provvedimento relativo al procedimento, anche preparatorio, per le elezioni è impugnabile soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’atto di proclamazione degli eletti. S. MEZZOCAMPO, Tempi serrati per le liti sulle consultazioni, in Giuda Dir. , 2010, n. 33, 45.

La giurisprudenza precedente all’entrata in vigore della riforma ha deciso che la sentenza di accoglimento di un ricorso avverso l’ammissione di una lista, risultata poi vincitrice a seguito della sua ammissione con riserva alle elezioni non ha l’effetto di proclamare vincitrice la lista giunta seconda.

Essa ha ritenuto, al contrario, più corretto, soprattutto qualora la lista vincitrice abbia riportato la maggioranza assoluta dei voti, che siano rinnovate le elezioni, dandosi in tal modo preminenza alla volontà popolare. T.A.R. Lazio Latina, 17 maggio 2002, n. 519, in Foro amm. T.A.R., 2002, 1656.

La sentenza non appellata è comunicata senza indugio dalla segreteria del tribunale all'ufficio che ha emanato l'atto impugnato.

Il ricorso di appello, nel termine di quarantotto ore dalla pubblicazione della sentenza, deve essere, a pena di decadenza:

a) notificato, direttamente dal ricorrente o dal suo difensore, esclusivamente mediante consegna diretta, posta elettronica o fax, all'indirizzo dell'ufficio che ha emanato l'atto impugnato, al Ministero dell'interno e, ove possibile, agli eventuali controinteressati ; in ogni caso, l'ufficio che ha emanato l'atto impugnato rende pubblico il ricorso mediante affissione di una sua copia integrale in appositi spazi all'uopo destinati sempre accessibili al pubblico e tale pubblicazione ha valore di notifica per pubblici proclami per tutti i controinteressati ; per le parti costituite nel giudizio di primo grado la trasmissione si effettua presso l'indirizzo di posta elettronica o il numero di fax indicato negli atti difensivi ai sensi del comma 4;

b) depositato in copia presso il tribunale amministrativo regionale, che ha emesso la sentenza di primo grado che provvede ad affiggerlo in apposito spazio;

c) depositato presso la segreteria del Consiglio di Stato, che provvede ad affiggerlo in apposito spazio.

Nel giudizio di appello si applicano le disposizioni del presente articolo relative al giudizio di primo grado .

3           Le controversie relative alle operazioni elettorali di comuni, province, regioni, Parlamento europeo

L’art. 130, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm. , afferma che contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti:

a) quanto alle elezioni di comuni, province e regioni, da parte di qualsiasi cittadino elettore dell'ente della cui elezione si tratta, al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l'ente territoriale della cui elezione si tratta, da depositare nella segreteria entro il termine di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti;

b) quanto alle elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, da parte di qualsiasi cittadino elettore, davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, da depositare nella segreteria entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'elenco dei candidati proclamati eletti.
Il presidente, nei due giorni successivi al deposito del ricorso, con decreto in calce al medesimo:

a) fissa l'udienza di discussione della causa in via di urgenza;

b) designa il relatore;

c) ordina le notifiche, autorizzando, ove necessario, qualunque mezzo idoneo;

d) ordina il deposito di documenti e l'acquisizione di ogni altra prova necessaria;

e) ordina che a cura della segreteria il decreto sia immediatamente comunicato, con ogni mezzo utile, al ricorrente.
Il ricorso è notificato, unitamente al decreto di fissazione dell'udienza, a cura di chi lo ha proposto, entro cinque giorni dalla data della comunicazione del provvedimento presidenziale:

a) all'ente della cui elezione si tratta in caso di elezioni di comuni, province, regioni;

b) all'Ufficio elettorale centrale nazionale, in caso di elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia;

c) alle altre parti che vi hanno interesse, e comunque ad almeno un controinteressato.
4. Entro otto giorni dall'ultima notificazione di cui al comma 3, il ricorrente deposita nella segreteria del tribunale la copia del ricorso e del decreto, con la prova dell'avvenuta notificazione, insieme con gli atti e documenti del giudizio.
5. L'amministrazione resistente e i controinteressati depositano nella segreteria le proprie controdeduzioni nei quindici giorni successivi a quello in cui la notificazione si è perfezionata nei loro confronti.

3.1         La sentenza.

All'udienza, il collegio, sentite le parti se presenti, pronuncia la sentenza.  La  giurisprudenza  precedente alla legge di riforma del processo amministrativo ha affermato che questa può essere pronunciata in forma semplificata poiché si tratta di un rito caratterizzato da una particolare esigenza di celerità. Consiglio Stato , sez. V, 14 ottobre 2009, n. 6308

Se la complessità delle questioni non consente la pubblicazione della sentenza in udienza, è data lettura del dispositivo da parte del presidente del collegio.
La sentenza, se non sia stata proposta la dichiarazione di appello, è immediatamente trasmessa in copia, a cura della segreteria del tribunale amministrativo regionale, al sindaco, alla giunta provinciale, alla giunta regionale, al presidente dell'ufficio elettorale nazionale, a seconda dell'ente cui si riferisce l'elezione .

Il comune, la provincia o la regione della cui elezione si tratta provvede, entro ventiquattro ore dal ricevimento, alla pubblicazione per quindici giorni del dispositivo della sentenza nell'albo pretorio a mezzo del segretario che ne è diretto responsabile .

 In caso di elezioni relative ad enti territoriali, la sentenza è comunicata anche al Prefetto.

 Il tribunale amministrativo regionale, quando accoglie il ricorso, corregge il risultato delle elezioni e sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno diritto di esserlo .

La giurisprudenza ha precisato che la sentenza che accoglie  il ricorso può disporre l’annullamento del provvedimento impugnato, con la conseguenza della rinnovazione del procedimento, inoltre nessun ostacolo di ordine sistematico sussiste a che il giudice amministrativo corregga, in via diretta ed autonoma, i risultati delle verbalizzazioni elettorali, come del resto è espressamente previsto dalla legge. T.A.R. Sicilia sez. I, Catania, 2 novembre 1990 n. 729, in T.A.R., 1991, I, 380.

In caso di ricorso avverso le operazioni elettorali inerenti il Parlamento europeo, i voti delle sezioni le cui operazioni sono state annullate non hanno effetto.

 Tutti i termini processuali diversi da quelli indicati nel presente articolo e nell'articolo 135 sono dimezzati rispetto ai termini del processo ordinario.

La sentenza diviene esecutiva con il deposito in cancelleria entro dieci giorni dalla pronuncia e con la trasmissione in copia al Sindaco poiché provveda, entro 24 ore dal ricevimento, alla pubblicazione all’albo pretorio per 15 giorni, a cura del segretari o che ne è responsabile.

L'art. 85, D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, vieta l'indizione di nuove elezioni prima del passaggio in giudicato della decisione giurisdizionale con la quale sono state annullate le elezioni precedenti.

La ratio della disposizione risulta agevolmente individuabile nelle esigenze di condizionare il rinnovo delle elezioni al raggiungimento di uno stato di immutabilità dell'assetto sostanziale determinato dalla decisione di annullamento e di evitare, al contempo, l'attivazione del procedimento elettorale, in una situazione di incertezza circa la validità delle elezioni precedenti e di scongiurare, quindi, il rischio di procedere ad una competizione inutile in quanto esposta al pericolo di restare caducata dall'eventuale riforma o annullamento della sentenza che aveva sancito l'illegittimità delle elezioni precedenti. Cons. St., sez. V, 29 aprile 2003, n. 2194.

3.2         L’appello al Consiglio di Stato.

L’art. 131, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm. , disciplina il procedimento in appello in relazione alle operazioni elettorali di comuni, province e regioni.

L’appello è proposto entro il termine di venti giorni dalla notifica della sentenza, per coloro nei cui confronti è obbligatoria la notifica; per gli altri cittadini elettori nel termine di venti giorni decorrenti dall’ultimo giorno della pubblicazione della sentenza medesima nell’albo pretorio del comune.

Il presidente fissa in via d’urgenza l’udienza di discussione.

Al giudizio si applicano le norme che regolano il processo di appello innanzi al Consiglio di Stato per accelerare la soluzione della controversia   i relativi termini sono dimezzati rispetto a quelli del giudizio ordinario.

La sentenza, quando, in riforma di quella di primo grado, accoglie il ricorso originario, a correggere il risultato delle elezioni e sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno diritto di esserlo.

La sentenza è immediatamente trasmessa in copia, a cura della segreteria del Consiglio di Stato, ai soggetti interessati, i quali comunica agli interessati la correzione del risultato elettorale.

L’art. 132, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, cod. proc. amm., regola, invece, il procedimento in appello in relazione alle operazioni elettorali del Parlamento europeo.

Le parti del giudizio di primo grado possono proporre appello mediante dichiarazione da presentare presso la segreteria del tribunale amministrativo regionale che ha pronunciato la sentenza, entro il termine di cinque giorni decorrenti dalla pubblicazione della sentenza o, in mancanza, del dispositivo.

L’atto di appello contenente i motivi deve essere depositato entro il termine di trenta giorni decorrenti dalla ricezione dell’avviso di pubblicazione della sentenza.

Al giudizio si applicano le norme che regolano il processo di appello innanzi al Consiglio di Stato.

Parimenti anche per questo gradi di giudizio per accelerare la soluzione della controversia i relativi termini sono dimezzati rispetto a quelli del giudizio ordinario.

La sentenza, quando, in riforma di quella di primo grado, accoglie il ricorso originario, dichiara che i voti delle sezioni le cui operazioni sono state annullate non hanno effetto.

L’Ufficio elettorale nazionale comunica la correzione del risultato elettorale agli interessati e alla segreteria del Parlamento europeo.