Ordinamento degli enti locali.

3. Ordinamento degli enti locali.

La costituzione afferma all’art. 5 che la Repubblica una ed indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali.

Il precetto costituzionale appare realizzato solo colla legge sulle aut. loc. C. MIGNONE P. VIPIANA P.M. VIPIANA, Commento alla legge sulle autonomie locali, 1993, 25.

Prima della L. 142/1990 gli enti locali sono stati amministrati sulla base del principio dell’uniformità, stante che il legislatore non ha mai tracciato le norme quadro entro quale potere esplicare l’autonomia sancita dalla costituzione.

L’autonomia statutaria fissata dall’art. 4, che riconosce la possibilità dello statuto di disciplinare l’organizzazione ed il funzionamento di organi ed uffici dell’ente, con al possibilità di prevedere il difensore civico, art. 8, mentre gli aspetti più innovativi riguardano la partecipazione popolare, il decentramento e l’accesso dei cittadini ai procedimenti, secondo le successive norme della L. 241/1990, che semplifica il procedimento amministrativo.

L’autonomia comunale trova riconoscimento nell’assicurazione di risorse proprie e trasferite, sancita dall’art. 54, che consentono l’espletamento delle funzioni assegnate dallo statuto.

3.1. Funzioni ed organi.

I comuni e le province hanno compiti di programmazione, nel loro rispettivo ambito territoriale, e di amministrazione attiva.

Il ruolo del comune si è andato arricchendo di competenze in materia urbanistica, acquisendo un ruolo sempre più autonomo, anche nei confronti della regione tradizionale ente di controllo, di assistenza e beneficenza, di assistenza sanitaria, in materia commerciale, in materia di edilizia pubblica, sottraendo il ruolo centrale da organismi sovracomunali quali gli IACP, ora aziende territoriali.

Anche il ruolo della provincia esce sostanzialmente rivalutato, accantonata l’esperienza dei comprensori, qualificandosi come ente territoriale intermedio tra comune e regione.

Gli artt. 14 e 15, l. 142/1990 attribuiscono alla provincia funzioni di coordinamento e di programmazione economica e territoriale ambientale.

Vengono attribuite alla provincia funzioni amministrative in materia di difesa del suolo e dell’ambiente, di tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, dei beni culturali, della viabilità e dei trasporti, di protezione della flora e della fauna, della caccia e della pesca, di protezione ambientale, dei rifiuti e degli scarichi delle acque ed emissioni atmosferiche, dei servizi sanitari.

Viene sancita la competenza programmatoria della provincia.

Le funzioni della provincia si esercitano sia in campo economico, concorrendo a determinare il piano regionale di sviluppo, sia in campo urbanistico, attraverso il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio provinciale.

Il piano trova un limite programmatorio negli indirizzi regionali e nel relativo piano territoriale di coordinamento cui deve adeguarsi.

La legge sulle aut. loc. ridisegna le competenze degli organi tradizionali del comune (consiglio, giunta e sindaco) e della provincia (consiglio, giunta e presidente).

Il consiglio ( comunale e provinciale) è definito organo di indirizzo e controllo politico amministrativo, dall’art. 32 della L. 142/1990, la sua competenza è limitata agli atti fondamentali tassativamente indicati dallo stesso articolo.

L’attribuzione delle funzioni è riservato alla giunta salvo quelle espressamente affidate al consiglio, contrariamente a quanto ha affermato l’art. 141 del T.U. 148/1915 che ha sancito la competenza esclusiva del consiglio, salvo gli atti espressamente attribuiti a giunta e sindaco.

Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali, come precisa l’art. 32 della L. 142/1990 e mod.:

a) gli statuti dell'ente e delle aziende speciali, i regolamenti, l'ordinamento degli uffici e dei servizi;

b) i programmi, le relazioni previsionali e programmatiche, i piani finanziari, i programmi e di progetti preliminari di opere pubbliche, come precisa l’art. 15 L. 109/1994, i bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, i conti consuntivi, i piani territoriali e urbanistici, i piani particolareggiati e di recupero, come precisa l’art. 5 c. 5 L. 127/1997,i programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, le eventuali deroghe ad essi, i pareri da rendere nelle dette materie;

d) le convenzioni tra i comuni e quelle tra comuni e provincia, la costituzione e la modificazione di forme associative;

e) l'istituzione, i compiti e le norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione;

f) l'assunzione diretta dei pubblici servizi, la costituzione di istituzioni e di aziende speciali, la concessione dei pubblici servizi, la partecipazione dell'ente locale a società di capitali, l'affidamento di attività o servizi mediante convenzione;

g) l'istituzione e l'ordinamento dei tributi, la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi;

h) gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza;

i) la contrazione dei mutui e l'emissione dei prestiti obbligazionari;

l) le spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo;

m) gli acquisti e le alienazioni immobiliari, le relative permute, gli appalti e le concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari;

n) la nomina, la designazione e la revoca dei propri rappresentanti presso enti, aziende ed istituzioni operanti nell'ambito del comune o della provincia ovvero da essi dipendenti o controllati.

La giunta conserva al configurazione di organo esecutivo del governo locale.

Essa è chiamata ad attuare gli indirizzi generali ed a svolgere l’attività propositiva o di impulso nei confronti del consiglio a ci deve riferire annualmente in ordine all’attività svolta.

La giunta compie tutti gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalla legge o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia, degli organi di decentramento, del segretario o dei funzionari dirigenti, come precisa l’art. 35 della L. 142/1990.

L’organo di governo appare rafforzato nella sua attività di gestione da una sorta di prorogatio che ne consente, salvi fatti eccezionali la durata per tutto il mandato amministrativo.

Non basta, infatti, il voto contrario ad una proposta di giunta per provocare le sue dimissioni, né è sufficiente il voto di revoca del consiglio, ex art. 148/1915 per provocare le dimissioni del sindaco del presidente della provincia e della giunta.

Oltre che alla richiesta di revoca è necessaria una mozione di sfiducia costruttiva espressa per appello nominale con voto della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati al comune o alla provincia.

La mozione deve essere sottoscritta da almeno un terzo dei consiglieri e può essere proposta solo nei confronti dell'intera giunta; deve contenere la proposta di nuove linee politico-amministrative, di un nuovo sindaco o presidente della provincia e di una nuova giunta, come precisa l’art. 37 della L. 142/1990.

Sono evidentemente elementi di stabilità politica in contrapposizione alla crescente instabilità.

L’opposizione ha, per contro, un ruolo che appare limitato dall’esigenza di consentire di governare, per cui il ruolo fondamentale è quello di tracciare programmi ed alleanze in vista delle future elezioni amministrative.

3.1.1. Il sindaco. Il presidente della provincia.

Per effetto della riforma delle autonomie locali vi è stata la generale devoluzione delle competenze del sindaco ai dirigenti del comune, atteso che la nuova organizzazione complessiva dell'ente locale pone una “summa divisio” tra organi di governo elettivi - preposti agli atti di indirizzo e di controllo - e i dirigenti - preposti agli atti di gestione ordinaria di tutte le altre funzioni amministrative. T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 19 ottobre 2006, n. 8683, in Foro amm. TAR, 2006, 10, 3290.

Al sindaco e al presidente della provincia spettano le funzioni di rappresentanza dell’ente di convocazione e presidenza degli enti, di direzione, di controllo e di vigilanza del corretto funzionamento degli uffici nonché della esecuzione degli organi collegiali.

Il sindaco e il presidente della provincia hanno, inoltre, un potere surrogatorio del consiglio in materia di nomine di competenza consiliare dei rappresentanti presso enti, aziende ed istituzioni, ai sensi dell’art. 50 del D.L.vo 267/2000.

Ulteriori competenze sono attribuite al sindaco quale ufficiale di governo dall’art. 54 del D.L.vo 267/2000, che riprende l’art. 152 del T.U. 148/1915, in materia di tenuta dei registri dello stato civile, di anagrafe elettorale, statistica, di leva militare, di pubblica sicurezza, di igiene pubblica, di sanità. E’ confermato il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti, per gravi motivi di sicurezza pubblica, nelle materie di igiene e sanità, della polizia locale e dell’edilizia.

Il sindaco e il presidente della provincia nominano i rappresentanti dei comuni presso enti, aziende ed istituzioni. Le nomine e le designazioni di rappresentanti delle amministrazioni locali presso altri enti, rispettivamente, di competenza del sindaco e del presidente della provincia, devono considerarsi di carattere fiduciario, nel senso che riflettono il giudizio di affidabilità espresso attraverso la nomina, ovvero la fiducia sulla capacità del nominato di rappresentare gli indirizzi di chi l'ha designato, orientando l'azione dell'organismo nel quale si trova ad operare in senso quanto più possibile conforme agli interessi di chi ha già conferito l'incarico. T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 21 marzo 2007, n. 2557.

La giurisprudenza ha precisato che il provvedimento di nomina del presidente e dei componenti del collegio sindacale di s.p.a. multiservizi di un ente locale, pur comportando scelta nell'ambito dei soggetti ritenuti idonei tra quelli che hanno proposto la loro candidatura a seguito di avviso di selezione da parte dell'ente locale, si caratterizza non già come mero giudizio conseguente all'individuazione del candidato tecnicamente più qualificato, bensì come giudizio sulle qualità del nominato ed espressione della volontà di presceglierlo per la ritenuta maggiore affidabilità che lo stesso garantisce rispetto all'indirizzo politico gestionale dell'amministrazione procedente. Pur ribadendo la necessità del possesso, da parte del prescelto, dei requisiti richiesti dalla procedura selettiva, l’indirizzo ritiene che il provvedimento, proprio perché adottato sulla base del vincolo fiduciario ed "intuitu personae", non può essere considerato illegittimo nel caso in cui non indichi le ragioni della nomina di aspirante rispetto ad un altro. T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 15 maggio 2006, n. 1759, in Corr. del mer., 2006, 7, 921.

Il sindaco e il presidente della provincia nominano i responsabili degli uffici e dei servizi e attribuiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna, ex art. 13 della L. 81/1993, mod. art. 50, comma 10, D.L.vo 267/2000,

Tale innovazione, salutata come grande innovazione per consentire la governabilità, a mio avviso, è norma in palese contrasto con l’art. 97 della costituzione.

Il sistema di accesso ad incarichi di rilievo nell’amministrazione deve, secondo i principi costituzionali, essere programmato attraverso meccanismi di evidenza pubblica per garantire che i funzionari pubblici non siano di parte.

Cosa succederebbe se per lo stesso principio i magistrati fossero nominati dal Ministro di grazia e giustizia e i professori universitari dal Ministro per la ricerca scientifica?.

Una società complessa presuppone una formazione dei dirigenti che non si ha certo attraverso nomine prive di ogni meccanismo di verifica delle competenze professionali, eccettuato quello del collegamento temporale del funzionario con l’amministratore.

3.1.2. I dirigenti.

La legge sulle autonomie locali riforma le funzioni del sindaco, del presidente della provincia e della giunta in rapporto alle funzioni dei dirigenti, dando ai primi le funzioni di indirizzo politico ad ai secondi le funzioni amministrative.

L'art. 107, D.L.vo 267/2000, precisa i compiti dei dirigenti.

Ad essi sono attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico, tra i quali, in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso. La giurisprudenza ha precisato che

è annullabile per difetto di incompetenza la delibera giuntale di approvazione degli atti della gara per l'aggiudicazione dell'appalto pubblico di lavori, neppure nella forma surrettizia della cd. proposta di deliberazione del Sindaco, trattandosi di atto di amministrazione attiva riservato, ai sensi dell'art. 107 del D. lg. 18 agosto 2000, n. 267, ai dirigenti. T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 13 marzo 2007, n. 177;

b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e i permessi di costruire.

Ogni previsione della l. n. 47 del 1985 relativa alla competenza del sindaco in materia edilizia deve ritenersi implicitamente abrogata, dal momento che tutti i provvedimenti di gestione amministrativa in materia edilizia ed urbanistica, compreso quindi il rigetto di una richiesta di concessione edilizia in sanatoria o di condono, rientrano ora nella sfera di competenza del dirigente. T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 12 febbraio 2007, n. 1193, in Foro amm. TAR, 2007, 2, 634.

Rientra, inoltre, nella competenza del dirigente e non del sindaco l'adozione degli atti di annullamento e di decadenza dell'assegnazione di un alloggio di edilizia economica e popolare. T.A.R. Abruzzo Pescara, 15 dicembre 2006, n. 885;

g) tutti provvedimenti di sospensione lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale nonché i poteri di repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico ambientale. La giurisprudenza ha precisato che il sindaco non è titolare di alcuna competenza ad emettere provvedimenti nell'esercizio di poteri repressivi in materia edilizia che, infatti, sono espressamente riservati alla competenza gestionale dei dirigenti.

Rimangono al sindaco funzioni attribuite da leggi specifiche, fra le quali rientrano quelle in materia di fruibilità di strade e volte ad ordinare la riduzione in pristino di situazioni che alterino lo stato delle cose, come previsto dall'art. 378, L. 2248 del 1865, all. f). T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 15 febbraio 2007, n. 277, in Foro amm. TAR, 2007, 2, 758.;

h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;

i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.

3.2. Le aree metropolitane.

L’art. 17 della L. 142/1990 e mod. ha previsto la costituzione di aree metropolitane nei comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli; la funzione è stata attribuita alle regioni.

L’istituto si differenzia dal consorzio di comuni per l’obbligatorietà di costituzione attraverso una legge regionale e la preminenza attribuita al comune maggiore che presiede il consiglio.

La giunta del nuovo organismo amministra il territorio e, fra l’altro, sostituisce la provincia, sommando alle competenze di questo ente quelle nuove introdotte dall’istituto.

I comuni di gronda mantengono le loro competenze, salvo quelle di carattere sovracomunale, che sono attribuite alla città metropolitana:

Le principali competenze in materia pianificatoria viene sostanzialmente ridisegnato il contenuto di un moderno piano territoriale di coordinamento.

Sono attribuite alla città metropolitana, dall’art. 19 della L. 142/1990 le funzioni di competenza provinciale, le funzioni normalmente affidate ai comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale o debbono, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana, nell'ambito delle seguenti materie:

a) pianificazione territoriale

b) reti infrastrutturali e servizi a rete;

c) piani di traffico intercomunali;

d) tutela e valorizzazione dell’ambiente e rilevamento dell’inquinamento atmosferico;

e) interventi di difesa del suolo e di tutela idrogeologica;

f) raccolta, distribuzione e depurazione del acque;

g) smaltimento dei rifiuti;

h) grande distribuzione commerciale;

i) attività culturali;

l) orari degli esercizi commerciali.

La regione deve individuare le singole competenze e ripartirle fra gli organi dell’area con propria legge, oltre che riordinare le circoscrizioni territoriali nell’area.

In carenza di iniziative regionali sono previsti poteri sostitutivi del governo, che finora, per ovvie ragioni di rispetto dell’autonomia regionale, non sono stati esercitati.