Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Nel ricorso per
- a) l’accertamento, previa adozione di idonea misura
cautelare della assoluta nullità del procedimento amministrativo asseritamente
promosso da parte dell’Amministrazione comunale (con completa ed irrimediabile
distorsione dell’esercizio della potestà amministrativa ) e/o per
l’annullamento degli atti assunti da parte dell’Amministrazione relativamente
allo “sgombero d’ufficio” di loculi siti nel cimitero comunale della frazione
di Dova ;
- b) nonché per l’accertamento della piena validità ed
efficacia delle concessioni perpetue rilasciate;
- c) nonché per la condanna dell'amministrazione intimata
al ripristino della situazione antecedente ed al risarcimento del danno;
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso passato alla notifica il 14 gennaio
2013 e depositato il successivo 30 gennaio i signori in epigrafe indicati
riferiscono che il Comune di Cabella Ligure ha proceduto, l’11 dicembre 2012,
alla estumulazione della salma di una serie di defunti a suo tempo allocati nel
cimitero della frazione di Dova Superiore in forza di concessioni rilasciate in
perpetuo, ed agiscono al fine di sentir dichiarare la nullità di tutti gli atti
del Comune che hanno portato a tale arbitraria estumulazione, di far accertare
la perdurante efficacia e validità delle concessioni cimiteriali ritenute
scadute nonché di ottenere la condanna del Comune al risarcimento del danno.
Constatando che
nell’anzidetto elenco di concessioni giunte a scadenza ne figuravano alcune
rilasciate con la clausola “in perpetuo”, i famigliari dei relativi defunti
presentavano rimostranze, di seguito alla qual cosa il Comune indirizzava, a
ciascuno di essi famigliari, una lettera datata 31/10//2012, n. prot. 2700,
nella quale comunicava che “Questo Ufficio ha necessità di conoscere, entro il
19/11/2012 i dati del/i defunto/i di cui la S.V. é titolare e/o la cui
concessione si riferisce, non essendo rinvenibili tali dati dal Repertorio o
dalla copia di atto di concessione depositata agli atti. Si coglie l’occasione
per precisare che la Concessione nel Cimitero Comunale é rilasciata sotto
“”l’osservanza delle condizioni previste dal vigente regolamento di polizia
mortuaria, che qui si intendono riprodotte e che il richiedente dichiara di
conoscere, nonché di tutte quelle altre che, in aggiunta ed in modificazione,
venissero sanzionati con altri futuri regolamenti.””.
D’altra parte, se le concessioni scadute non vengono
rinnovate, l’Amministrazione comunale ha l’obbligo di rientrare in possesso dei
loculi onde non causare danno erariale al Comune. Si avvisa pertanto che, nel
caso in cui la concessione di cui la S.V. é titolare o erede del titolare non
sarà rinnovata entro 30 giorni dalla presente si procederà d’ufficio allo
sgombero dei loculi con rivalsa delle spese e riposizione dei resti mortali
nell’ossario comune. La presente vale quale comunicazione di inizio del
procedimento …..”. Nel silenzio degli interessati l’11 dicembre seguiva, come
già precisato, l’estumulazione delle salme, della quale i famigliari
apprendevano constatando la rottura dei marmi di chiusura dei loculi, il cui
contenuto i ricorrenti affermano di non sapere con certezza dove sia stato
riposto e da chi.
2. Prima di procedere alla disamina del ricorso é
opportuno rilevare, in rito, che i ricorrenti non formulano nel presente
giudizio alcuna domanda di annullamento di atti, instando invece per la
declaratoria di nullità ed inesistenza dell’intero procedimento amministrativo
che ha condotto alla estumulazione delle salme dei rispettivi congiunti, per
l’accertamento della validità ed efficacia delle rispettive concessioni
cimiteriali ed, infine, per la condanna del Comune al risarcimento del danno
connesso alla illegittima estumulazione delle salme. Ciò che i ricorrenti fanno
valere nella presente sede giudiziale é dunque, nella sostanza, la violazione
della clausola di durata apposta alla concessione cimiteriale di rispettivo
interesse e la posizione di diritto soggettivo da questa nascente e mai
derubricata a posizione di interesse legittimo per effetto di provvedimenti di
annullamento o revoca successivi.
4. Ciò premesso, va chiarito, in punto di fatto, che
le concessioni demaniali prodotte in giudizio dai ricorrenti in data 30 gennaio
e 18 febbraio 2013, tutte redatte mediante compilazione di identico modulo,
risultano effettivamente rilasciate “per la tumulazione perpetua” della salma
del concessionario e/o dei suoi famigliari e “sotto l’osservanza delle
condizioni previste dal vigente regolamento comunale di polizia mortuaria, che
qui si intendono riprodotte e che il ricorrente dichiara di conoscere, nonché
di tutte quelle altre che, in aggiunta ed in modificazione, venissero sanzionati
con altri futuri regolamenti”.
Tutte le
anzidette concessioni risultano inoltre rilasciate in data posteriore al 6
novembre 1976, quando era già entrato in vigore il Regolamento di polizia
mortuaria nazionale di cui al D.P.R. n. 803 del 21 ottobre 1975, ma quando
ancora era vigente il Regolamento di polizia mortuaria del Comune di Cabella
Ligura approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 6 del 18 febbraio 1968
nella formulazione originaria, il quale all’art. 50 statuiva quanto segue: “I
loculi sono capaci di un solo feretro. Il diritto di sepoltura é circoscritto
alla persona di famiglia designata dall’acquirente del loculo. Il diritto di
concessione del loculo può essere trentennale o perpetuo. Per le concessioni
trentennali che hanno decorrenza dalla data dell’atto il Comune rientrerà in
possesso del loculo stesso alla fine del trentennio.”. Le concessioni
cimiteriali per cui é causa risultano quindi essere state rilasciate nel
rispetto del Regolamento comunale di polizia mortuaria in allora vigente, ma in
violazione del Regolamento nazionale di cui al D.P.R. n. 803/75, il cui art. 93
disponeva, per quanto qui di interesse, che “Le concessioni previste dall’art.
91, rilasciate dopo l’entrata in vigore del presente regolamento, sono a tempo
determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo. Le concessioni
a tempo determinato di durata eventualmente eccedenti i 99 anni, rilasciate
anteriormente alla entrata in vigore del presente regolamento, possono essere
revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma,
ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al
fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente
all’ampliamento del cimitero o alla costruzione di nuovo cimitero. Tutte le
concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero….”.
5. Questo essendo il contesto fattuale e normativo in
cui si é venuto a trovare il Comune di Cabella Ligure, il Collegio ritiene che
l’operato della Amministrazione comunale sia esente da vizi dovendosi pervenire
alla conclusione che le concessioni per cui é causa sono state rilasciate,
malgrado quanto si legge nel relativo documento, per la durata di un
trent’anni.
Le singole clausole contenute nell’atto di concessione
demaniale se contrarie a norme imperative sono colpite da nullità ai sensi
dell’art. 1418 comma 1° c.c. e possono determinare la nullità dell’intero atto
di concessione, ove risulti che le parti non sarebbero addivenute alla stipula
dell’atto in mancanza di quella clausola colpita dalla nullità.
5.3. Dopo di che occorre considerare che il
Regolamento comunale di polizia mortuaria dopo l’entrata in vigore del D.P.R.
308/75 continuava ad essere in vigore per la parte non incompatibile con il
Regolamento nazionale, e quindi, per quanto qui di interesse, nella parte in
cui prevedeva che le concessioni cimiteriali aventi ad oggetto loculi avessero
una durata trentennale fissa e non derogabile: e tale norma, per il fatto di
prevedere un termine di durata rigido, di essere pienamente in vigore nel
momento in cui le concessioni per cui é causa venivano rilasciate e, infine,
per il fatto di avere natura integrativa rispetto alle previsioni contenute nel
Regolamento nazionale, ad avviso del Collegio era idonea ad integrare automaticamente
il contenuto delle concessioni cimiteriali per cui é causa ai sensi dell’art.
1339 c.c., che appunto prevede l’inserzione automatica nel contratto di
clausole imposte dalla legge e che ad avviso del Collegio può applicarsi
estensivamente anche a norme di rango inferiore, quantomeno laddove queste
siano attuative o integrative di norme di rango primario.
Le concessioni prodotte agli atti di causa risultavano
in definitiva sottoposte, sin dal giorno del loro rilascio, ad una clausola di
durata trentennale discendente dalla vigenza dell’art. 50 del Regolamento di
polizia mortuaria del Comune, come modificato a seguito della entrata in vigore
del D.P:R. 803/75: maturato il suddetto termine finale di efficacia il Comune
non era quindi tenuto, per tornare in possesso dei loculi, ad espletare un
procedimento finalizzato alla formale revoca e/o annullamento delle concessioni
rilasciate, stante che l’efficacia di queste ultime era già venuta meno con lo
spirare del termine. In ossequio ai principi generali che devono assistere la
azione amministrativa, ed in particolare in ossequio ai principi di
trasparenza, correttezza e lealtà della azione amministrativa, il Comune
avrebbe dovuto semmai verificare, prima di procedere alle estumulazioni, se gli
interessati fossero disponibili a rinnovare per un ulteriore trentennio le
vecchie concessioni: ma anche da tale punto di vista l’operato della
Amministrazione appare incensurabile, se si considera la difficoltà di
identificare i soggetti all’attualità interessati a rinnovare le concessioni
rilasciate 30 anni or sono nonché il fatto che, al postutto, la quasi totalità
degli odierni ricorrenti era stata raggiunta dalla nota del 31/10/2012, a mezzo
della quale il Comune sosteneva chiaramente la tesi della durata trentennale
delle concessioni, che invitava a rinnovare entro breve termine.
Per completezza va ancora rilevato che del tutto
inconferente é il richiamo alle pronunce del Consiglio di Stato che hanno
affermato la nullità di quelle norme di regolamento comunale che impongono, ai
titolari di concessioni cimiteriali perpetue, di chiedere la rinnovazione della
concessione ogni trent’anni: tale giurisprudenza si riferisce infatti solo alle
concessioni perpetue rilasciate prima della entrata in vigore del D.P.R. 308/75,
il cui art. 93 tutela, come sopra si é visto, le concessioni di durata
eccedente i 99 anni solo se rilasciate anteriormente alla entrata in vigore del
Regolamento nazionale: ma nel caso di specie la situazione é completamente
diversa, stante che tutte le concessioni per cui é causa sono state rilasciate
in epoca posteriore.
Per quanto riguarda le operazioni di estumulazione
esse costituivano attività amministrativa dovuta ed a carattere vincolato, e
pertanto l’eventuale violazione di garanzie procedimentali non era idonea a
determinarne l’illegittimità e tanto meno la nullità degli stessi. Peraltro gli
avvisi affissi nell’area cimiteriale benché generici sono riusciti nell’intento
di richiamare l’attenzione degli interessati, che infatti hanno contattato il
Comune, hanno fatto pervenire i rispettivi nominativi e generalità e sono poi
stati raggiunti dalla raccomandata del 31 ottobre 2012 con la quale il Comune
ha spiegato le ragioni della durata trentennale delle concessioni, invitando i
destinatari a rinnovare le concessioni medesime entro breve termine onde
evitare l’estumazione delle salme. Frutto di illazioni prive di supporto
probatorio é l’asserzione dei ricorrenti secondo la quale le salme sono state
estumulate da sconosciuti per essere riposte chissà dove. Le operazioni
materiali afferivano, comunque, ad una fase meramente esecutiva nel corso della
quale il Comune doveva curare altro che il rispetto degli adempimenti previsti
dal Regolamento di polizia mortuaria, che non prevede che siano invitati a presenziare
i famigliari e neppure prevede la necessaria partecipazione della ASL ad ogni
estumulazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del
giorno 4 aprile 2013
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