Gli obiettivi
e la natura innovativa del t.u.
Il consiglio dei ministri, in data 31.5.2001, ha
approvato lo schema di d.p.r. portante il t.u. delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazioni, dopo avere ricevuto il parere delle
commissioni parlamentari competenti e del Consiglio di Stato.
Il relativo d.p.r. è stato emanato, l’8.6.2001, n.
327, ed è stato pubblicato nel suppl. ord. n. 211/L, della Gazz. Uff.
16.8.2001, n. 189.
Il t.u. ha il proprio fondamento nella delega
conferita al governo, ai sensi dell’art. 7, 1° e 2° co., l. 8.3.1999, n. 50,
mod. dall’art. 1, l. 24.11.2000, n. 340.
L’all.
1, l. 24.11.2000, n. 340, n. 18, tassativamente prevede fra i procedimenti
oggetto di delegificazione quello relativo alle espropriazioni per causa di
pubblica utilità e alle altre procedure connesse disciplinate dalle l.
25.6.1865, n. 2359 e l. 22.10 1971, n. 865.
Il criterio da utilizzare da parte del governo nella
operazione di semplificazione amministrativa è quello previsto dalla l.
8.3.1999, n. 50 che determina il riordino delle norme legislative e
regolamentari.
La legge delega altre volte assegna il solo potere di
riordino dei procedimenti per cui la onnicomprensività della dizione del testo
legislativo, che prevede il riordino delle norme legislative, è il più ampio.
L’importanza di tale delega è evidente poiché, pur
trattandosi della sistemazione in un testo unico – il che deve caratterizzare
l’elaborato in senso prevalentemente compilativo del quadro normativo esistente
- nondimeno consente la possibilità di innovare il testo legislativo per
raggiungere la finalità del riordino.
L’operazione consiste nella riconduzione ad unità organica
del materiale normativo disseminato in varie disposizioni di legge in modo da
armonizzare tra loro istituti variamente introdotti e disciplinanti la materia
delle espropriazioni.
Il sistema ha, quindi, indotto il governo a ripensare
la materia secondo lo schema guida dei principi fissati dalla l. 25.6.1865, n.
2359, coordinando con tale testo normativo tutte le altre disposizioni a
carattere speciale che disciplinavano il procedimento espropriativo.
Il t.u. definisce un unico procedimento espropriativo
anche a favore dei privati relativo a beni immobili o a diritti relativi ad
immobili per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, t.u. art.
1.
La l. 25.6.1865, n. 2359, diversamente demandava al
legislatore ordinario la facoltà di emanare dei provvedimenti legislativi per
regolamentare la possibilità di espropriare.
Per quanto attiene alla determinazione dell’indennità
di espropriazione viene mantenuto il sistema composito introdotto dalla legge
per la casa, l. 22.10 1971, n. 865, per le indennità riguardanti le aree
agricole, mentre per le aree interne al centro edificato vengono assunti i
criteri, peraltro transitori, fissati dall’art. 5 bis, l. 8.8.1992, n. 359.
Il
procedimento espropriativo disciplinato dal t.u. è l’unico mezzo per giungere
all’espropriazione non essendo più prevista l’occupazione d’urgenza preliminare
all’occupazione, residua solo l’occupazione strumentale disciplinata dall’art.
49, n. 1, t.u., o quella caratterizzata dalla massima urgenza come ad esempio
nel caso di rottura d’argini e di alluvioni dall’art. 49, n. 5, t.u.
Sono abrogate
oltre che la l. 25.6.1865, n. 2359, e il II titolo l. 22.10 1971, n. 865, tutte
le norme disciplinanti procedure speciali di esproprio con la dizione espressa
del t.u. art. 59, n. 141, che recita: Tutte le altre norme di legge e di
regolamento, riguardanti gli atti ed i procedimenti volti alla dichiarazione di
pubblica utilità di indifferibilità ed urgenza, all’esproprio o all’occupazione
di urgenza, nonché quelle riguardanti la determinazione dell’indennità di
espropriazione o di occupazione di urgenza.
Il d.p.r.
8.6.2001, n. 327, all’art. 5, ripropone i principi fissati dall’art. 20, l.
15.3.1997, n. 59, mod. dall’art. 1, 4° co., l. 24.11.2000, n. 340 ribadendo che
le disposizioni del t.u. operano direttamente nei riguardi delle regioni a
statuto ordinario e a statuto speciale fino a quando esse non si adeguino ai
principi e alle norme fondamentali di riforma economico-sociale sanciti da
detta disposizione.
Vi è, pertanto,
dal momento della sua entrata in vigore una prevalenza automatica delle
disposizioni del t.u.
3. Il principio
di legalità nella procedura di esproprio.
Il principio di legalità in una sua prima enunciazione
è stato concepito dalla dottrina nel senso che ogni atto od elemento di atto
della pubblica amministrazione debba essere previsto tassativamente da una qualche ipotesi
normativa.
La norma di azione amministrativa deve quindi fissare
le scansioni del procedimento amministrativo dalle quali la pubblica
amministrazione non può discostarsi pena l’illegittimità di tutto o parte del
procedimento.
Secondo tale concezione l’azione dell’amministrazione
viene collegata nel suo svolgersi al dettato normativo, seguendo procedimenti
formali predeterminati in contrapposto all’azione del soggetto privato che
agisce secondo schemi completamente autonomi lasciati alla sua libera
discrezionalità. M.S. GIANNINI, Diritto
amministrativo, 1988, 87.
La dottrina è concorde nell’affermare che qualsiasi
potere amministrativo, imputato a qualsivoglia autorità, produttivo di
qualunque tipo di effetti, deve esse sempre previsto dalla legge secondo il
principio di tipicità e nominatività dei poteri amministrativi.
Non sussistono, pertanto, poteri atipici, che non
siano cioè previsti da alcuna norma
legislativa, il cui relativo esercizio dia luogo ad una attività giuridicamente
inesistente.
Anche se la dottrina più recente è orientata a
configurare il principio di legalità in una accezione meno rigida ciononostante
si ritiene che devono essere necessariamente previsti con norme di legge i
poteri amministrativi incidenti unilateralmente imperativamente su situazioni
soggettive dei terzi come per i procedimenti ablatori. V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, 1997,
87.
Per tali
procedimenti vale la riserva di legge, disposta dall’art. 23 cost., che afferma
come nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in
base alla legge.
Per il procedimento ablatorio l’art. 42, 3° co.,
prevede una ulteriore riserva di legge, sancendo che la proprietà privata può
essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per
motivi di interesse generale.
Il
principio di legalità è stato, peraltro, in tema di espropri, ribadito dal
legislatore sin dall’art. 1 della legge preunitaria, l. 25.6.1865, n. 2359, che
richiede l’osservanza delle disposizioni portate da detto provvedimento per il
procedimento ablatorio.
Il d.p.r. 8.6.2001, n. 327, all’art. 2, ribadisce il
principio di legalità affermando che l’espropriazione per pubblica utilità può
essere disposta solo nei casi previsti da leggi e regolamenti ed, inoltre,
introduce nuovi criteri a cui deve ispirarsi il procedimento ablatorio che deve
seguire i seguenti principi:
- di economicità: quindi il responsabile del procedimento
deve evitare che l’illegalità procedimentale comporti maggiori oneri
all’amministrazione;
- di efficacia:
col raggiungimento dello scopo arrivando al decreto di esproprio in
tempi brevi;
- di efficienza: evitando contrasti con altre
amministrazioni qualora l’autorità procedente sia diversa da quella comunale,
ad esempio verificando il rispetto della corretta pianificazione urbanistica;
- di pubblicità: consentendo l’accesso al procedimento
da parte dell’espropriante;
- di semplificazione dell’attività amministrativa:
evitando, ad esempio, il procedimento dell’occupazione preliminare.
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