Il procedimento sostitutivo nell’adozione degli strumenti urbanistici.

1.      Il procedimento sostitutivo nell’adozione degli strumenti urbanistici.

Ogni comune ha la facoltà di procedere alla elaborazione del piano regolatore generale (Mengoli G.C.

 Manuale di diritto urbanistico, 2009, 227).

L'art. 8, l. 17.8.1942, n. 1150, individua i comuni obbligati alla redazione del piano regolatore generale, assegnando, contestualmente, un termine entro il quale procedere a tale adozione.

Tale competenza ad individuare i comuni obbligati spetta ora alle regioni per effetto del d.p.r. 15.1.1972, n. 8.

 In caso di inadempimento comunale nella adozione del piano, qualora questa sia obbligatoria per il comune, può intervenire il potere sostitutivo regionale.

La giurisprudenza ha precisato che legittimamente la regione nomina un commissario per l'adozione di un piano regolatore, a norma dell'art. 8 della l. 17.8.1942, n. 1150, allorché il consiglio comunale - ancorché convocato come prescritto - non abbia fatto fronte agli adempimenti relativi nel termine ex lege di trenta giorni (T.A.R. Lazio, sez. I, 6.7.1985, n. 836).

Nello schema legale il commissario ad acta si configura come organo, sia pure straordinario, del comune, in quanto subentra al comune, in caso d'inerzia di quest'ultimo, negli adempimenti necessari all'adozione del piano regolatore generale.

Non è previsto un procedimento sostitutivo centrale né sono ipotizzati indennizzi per il mancato rispetto dei termini.

L'art. 8, l. 17.8.1942, n. 1150, in combinato disposto con il d.p.r. 15.1.1972, n. 8, dispone la nomina del commissario ad acta allorquando il comune entro il termine previsto ometta di provvedere alla redazione del piano regolatore generale.

L’atto di nomina conferisce formalmente al commissario i poteri di amministrazione attiva.

Esso deve precisare il contenuto dell’attività che il commissario è chiamato a svolgere (Landi G., Potenza G. e Italia V., Manuale di diritto amministrativo, 1999, 437). La giurisprudenza ha precisato che l'attività della regione, nell'ambito dell'esercizio dell'attività di controllo sostitutivo degli enti locali, si esaurisce nell'atto stesso della nomina del commissario ad acta e nell'individuazione delle funzioni da svolgere in luogo dell'ente inadempiente, atteso che il commissario non svolge alcuna attività propria dell'amministrazione di controllo, ma è chiamato ad esercitare il potere che dalla legge è stato attribuito all'ente sostituito che si è reso inadempiente (Cons. St., sez. IV, 27.4.2004, n. 2520).

Il provvedimento regionale si pone alla stregua di un atto consequenziale e vincolato da parte della Regione, in seguito al decorso inutile del termine assegnato con la diffida.

Il potere del commissario si presenta come autonomo, non condizionato dalla precedente attività dell’amministrazione.

Egli svolge una funzione che trova fondamento nella legislazione speciale che lo attribuisce e che deve accertare la legittimità della richiesta sottoposta al suo esame. Legittimamente il Commissario ad acta opera un'autonoma valutazione di merito delle risultanze procedimentali, in luogo dell'amministrazione inottemperante; ciò implica, nella specie, il compimento di ogni necessario riscontro tecnico direttamente da parte del Commissario e l'attività del Commissario ad acta è integralmente sostitutiva di quella dell'amministrazione inottemperante. (T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 30.12.2004, n. 4076).

La giurisprudenza ritiene insufficienti per paralizzare il procedimento sostitutivo i successivi provvedimenti comunali. La nomina dei progettisti, ad esempio, si pone come attività meramente strumentale ed intermedia. Essa non rileva ai fini dell'ottemperanza all'obbligo principale che è quello di emanare l'atto finale della procedura, rappresentato, appunto, dall'adozione del p.r.g. (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 29.10.2008, n. 1470).

Il commissario ad acta per la formazione del piano regolatore generale procede ad esperire tutti gli atti dalla procedura sostituendosi agli organi comunali come ad esempio nel controdedurre alle osservazioni presentate al piano depositato. (T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, 7.10.2004, n. 314).

La l. r. Calabria 5.8.1992, n. 12, art. 34, disciplina il controllo sostitutivo della regione sugli atti degli enti locali che devono essere compiuti per legge tra cui rientra quello relativo alla adozione del piano regolatore.
La mancata adozione dello strumento urbanistico nel termine di legge, legittima la regione ad invitare l'ente a provvedere entro un congruo termine, ai sensi dell'art. 34 della l. r. n. 12 del 1992. Scaduto inutilmente anche il termine assegnato con l'atto di diffida, la regione è tenuta a nominare un commissario, scelto tra i dipendenti della regione.

2.      Il procedimento sostitutivo per approvazione degli strumenti urbanistici attuativi introdotto dalla l. 30.4.1999, n. 136.

Il legislatore nazionale ha recepito anche per i procedimenti attuativi gli schemi fissati dalla l. 241/1990, ribaltando l’impostazione precedente che riteneva che il procedimento attuativo rientrasse nella piena discrezionalità dell’amministrazione comunale.

La l. 30.4.1999, n. 136, all’art. 22, prevede due distinte ipotesi a seconda che il piano attuativo sia d’iniziativa privata, ad esempio, una lottizzazione od un piano di recupero, o d’iniziativa pubblica, ad esempio, una lottizzazione d’ufficio od un piano di recupero ad iniziativa pubblica (Forlenza O.,

Un anno di tempo a regioni, province e comuni per approvare i piani regolatori generali, in Guida Dir., 1999, n. 26,  1999, 44).

Per la giurisprudenza tale disposizione, pur dettata specificamente nei soli riguardi delle richieste di piani attuativi di iniziativa privata, è applicabile anche nei riguardi di successive richieste di varianti, atteso che le stesse non si differenziano dalle prime se non sotto il profilo quantitativo. A tale stregua, l'amministrazione comunale ha l'obbligo di pronunciarsi entro i suddetti termini anche con riferimento alle richieste di "variante" dei piani attuativi di iniziativa privata. (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 3.2.2006, n. 781).

La domanda del privato pone l’amministrazione nell'obbligo di provvedere entro il termine di novanta giorni che si protrae, nel caso di necessità di pareri, fino al momento della loro acquisizione. La giurisprudenza precisa che il Comune non ha alcun obbligo di provvedere in merito ad un'istanza palesemente mancante di documenti essenziali. (T.A.R. Emilia Romagna Parma, sez. I, 23.9.2008, n. 388).

L’impugnativa presso il giudice amministrativo del silenzio è tesa ad ottenere una decisione con cui il giudice ordina al Comune di pronunciarsi sull'istanza di approvazione del piano di lottizzazione entro il termine fissato dallo stesso giudice con decorrenza dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notifica a cura di parte della sentenza.

Il giudice non si può ovviamente pronunciare sul merito del ricorso.

La norma prevede che l'approvazione, da parte dei consigli comunali, dei piani attuativi di iniziativa privata, tra i quali vi sono i piani di lottizzazione, conformi alle norme ed agli strumenti urbanistici vigenti, deve intervenire entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla data di presentazione dell'istanza corredata degli elaborati previsti: pertanto, qualora sia trascorso il suddetto termine e il privato abbia inutilmente diffidato il Comune a pronunciarsi sulla richiesta di approvazione del piano di lottizzazione, deve ritenersi formato il silenzio-inadempimento e conseguentemente va accolto il ricorso proposto contro il silenzio medesimo, a nulla rilevando in contrario l'emanazione di atti interlocutori da parte del Comune da interpretarsi, oggettivamente, come atti elusivi dell'obbligo di pronuncia esplicita sulla istanza in questione

(T.A.R. Veneto, sez. I, 3.6.2004, n. 1781).

Nella causa di specie il giudice amministrativo ha ritenuto configurabile nell'ordinamento amministrativo, oggi, un diritto alla risposta - purchessia, positiva o negativa - del cittadino nei confronti della p.a., onde evitare che egli, come spesso accadeva in passato, resti in balia dell'amministrazione, sia pure per ragioni legate all'esigenza di approfondimenti o chiarimenti in ordine a specifici punti dell'istanza sulla quale il cittadino medesimo aspetta che la p.a. competente si pronunci.

Detto diritto comporta che, a parte la possibilità di chiedere integrazioni documentali ovvero di pretendere modifiche del progetto, la p.a. procedente emetta una pronuncia conclusiva espressa, positiva o negativa, sull'istanza del privato.
Più complessa appare l’ipotesi di interventi d’ufficio da parte dell’amministrazione, come nel caso di lottizzazione di ufficio.

In tale ipotesi è, infatti, richiesto un atto dell’amministrazione che assuma l’impegno di procedere alla redazione degli strumenti attuativi.

L’obbligo a provvedere scatta solo qualora l’amministrazione assuma un impegno al riguardo, ma non è attribuita al privato, che pure ne abbia interesse, la possibilità di chiedere l’approvazione del piano all’amministrazione né di attivare interventi sostitutivi.

Nel caso di strumenti urbanistici attuativi di iniziativa pubblica a seguito di inerzia di privati la predisposizione dei medesimi deve, infatti, avvenire entro centottanta giorni a decorrere dalla data in cui l’amministrazione ha assunto con provvedimento l’impegno di procedere alla redazione di detti strumenti e la conseguente adozione deve avvenire nei successivi novanta giorni, ex art. 22, 1° co., l. 30.4.1999, n. 136.