1.1
PARTE QUINTA I
VINCOLI NELLA LEGISLAZIONE REGIONALE
CAPITOLO X Le
funzioni regionali in materia di esproprio
SOMMARIO: 137. L’armonizzazione della disciplina
statale in materia di espropriazione con quella regionale. L’esperienza
dell’Emilia Romagna.
138. La pianificazione urbanistica comunale e
l’apposizione del vincolo espropriativo.
139. La difformità dell’opera dal Piano Strutturale
Comunale o dal Piano Operativo Comunale.
140. La durata del vincolo espropriativo. La
dichiarazione di pubblica utilità.
137.
L’armonizzazione della disciplina statale in materia di espropriazione con
quella regionale. L’esperienza dell’Emilia Romagna.
LEGISLAZIONE: d.p.r 327/2001, art. 5 - l.r. Emilia
Romagna, 19.12.2002, n. 37, artt.
3, 6° co., 6 bis, 8 - l.r. Emilia Romagna, 3.6.2003, n. 10, art. 20.
La l.r. Emilia
Romagna, 19.12.2002, n. 37, ha lo scopo di armonizzare la disciplina
nazionale in materia di espropriazione introdotta dal t.u. espr. con la
legislazione regionale di governo del territorio.
La potestà
legislativa regionale è esercitata nel rispetto sia dei principi generali
dell’ordinamento giuridico (Caringella, De Marzo, De Nictolis e Maruotti 2002,
40) sia dei principi fondamentali desumibili dal t.u. espr., come afferma
l’art. 5, d.p.r. 327/2001 (Saturno e Stanzione 2002, 70).
La legge
disciplina le competenze relative alle funzioni espropriative, la fase di
apposizione del vincolo e gli atti comportanti la dichiarazione di pubblica
utilità.
La l.r. Emilia
Romagna, 3.6.2003, n. 10, ha successivamente portato alcune modifiche
rispondenti all’esigenza di semplificare e accelerare le procedure
amministrative per la realizzazione di alcune tipologie di opere.
In particolare è
precisato il principio della coincidenza tra l’autorità che realizza l’opera e
il soggetto espropriante.
Tale
legislazione ha l’obiettivo di consentire al privato interessato alla
realizzazione di un’opera pubblica di partecipare al procedimento che lo
coinvolge fin dalla fase di apposizione del vincolo che deve essere comunicato
a ciascun proprietario interessato.
I soggetti
interessati hanno la facoltà di presentare osservazioni al vicolo mentre
l’amministrazione è obbligata a rispondere motivatamente ovvero ad accoglierle
modificando, magari, il progetto.
La legge
regionale si applica a tutte le procedure espropriative attivate sul territorio
regionale che abbiano ad oggetto un bene immobile o un diritto relativo ad un
bene immobile e che siano tese alla realizzazione di un’opera pubblica o di
pubblica utilità.
Il soggetto
espropriante può essere diverso dall’ente pubblico.
La legge
regionale conferma la regola generale che attribuisce la competenza
espropriativa al soggetto cui è demandata la realizzazione dell'opera.
La Regione é
competente allo svolgimento delle procedure espropriative per le opere
pubbliche di difesa del suolo da essa realizzate, mentre i
Consorzi di
bonifica lo sono per tutte le opere di bonifica da loro realizzate; i soggetti
attuatori, per le opere e i lavori di competenza regionale loro affidati, sono
competenti allo svolgimento delle procedure espropriative, art. 20, l.r.
Emilia Romagna, 3.6.2003, n. 10, che inserisce art. 6 bis, l.r. Emilia Romagna,
19.12.2002, n. 37.
Qualora si
tratti di opere private di pubblica utilità assume la funzione di autorità espropriante
l’ente che ha la competenza a dichiarare la pubblica utilità.
Gli enti locali
devono dotarsi, se non è ancora stato costituito, di un ufficio per le
espropriazioni.
Deve trattarsi
di una struttura unica con competenza generale su tutti i procedimenti ablatori
per potere garantire ai soggetti passivi coinvolti dal procedimento l’accesso
più semplice agli atti amministrativi.
La legge prevede
forme di collaborazione fra gli enti pubblici al fine di migliorare
l’espletamento delle attività in materia di esproprio.
I comuni possono
avvalersi di un’unica struttura cui attribuire funzioni di sportello unico per
le attività produttive, per l’edilizia e per gli espropri, art. 3, 6° co., l.r.
Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37.
Le province e
gli altri enti pubblici possono stipulare convenzioni con i comuni al fine di
avvalersi dell’ufficio per le espropriazioni dei comuni
I comuni possono
istituire uffici intercomunali.
Le regione
svolge, in via generale, una funzione di coordinamento e di consulenza nei
confronti di tutte le autorità esproprianti.
Essa inoltre
svolge compiti di osservazione e di monitoraggio.
138. La
pianificazione urbanistica comunale e l’apposizione del vincolo espropriativo.
LEGISLAZIONE: d.p.r. 327/2001, art. 16, 5° co. - d.lg.
302/2002, art. 1, 1° co., lett. o) - l.r. Emilia Romagna, 24.3.2000, n. 20,
artt. 28, 30 - l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37, artt. 8.
Nel disciplinare
la pianificazione urbanistica comunale la l.r. Emilia Romagna, 24.3.2000, n.
20, distingue il Piano Strutturale Comunale (PSC) dal Piano Operativo Comunale
(POC).
Il Piano
Strutturale Comunale è lo strumento di pianificazione urbanistica generale che
deve essere predisposto dal Comune, con riguardo a tutto il proprio territorio,
per delineare le scelte strategiche di assetto e sviluppo e per tutelare
l'integrità fisica ed ambientale e l'identità culturale dello stesso, ex art.
28, 1° co., l.r. Emilia Romagna, 24.3.2000, n. 20.
Il Piano
Operativo Comunale, invece, è lo strumento urbanistico che individua e
disciplina gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione e
trasformazione del territorio da realizzare nell'arco temporale di cinque anni.
Il piano prevede
la possibilità di compensare la proprietà per le compressioni imposte dal vincolo
di destinazione per le dotazioni territoriali o per le infrastrutture per la
mobilità.
Il POC può
assegnare, infatti, quote di edificabilità.
Per il medesimo
scopo lo strumento urbanistico può prevedere, anche attraverso la stipula di
accordi il recupero delle cubature afferenti alle aree da destinare a servizi,
su diverse aree del territorio urbano.
La deliberazione
di approvazione del POC assume per le opere pubbliche e di interesse pubblico
il valore e gli effetti del Piano Urbanistico Attuativo e comporta la
dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste.
Gli effetti
della dichiarazione di pubblica utilità cessano se le opere non hanno inizio
entro cinque anni dall'entrata in vigore del POC.
Il POC è
predisposto in conformità alle previsioni del PSC e non può modificarne i
contenuti, ex art. 30, l.r. Emilia Romagna, 24.3.2000, n. 20.
Detta
ripartizione di funzioni fra lo strumento di pianificazione generale e
operativa rileva in particolare nella fase di apposizione del vincolo espropriativo.
Si nota
preliminarmente come la mancata definizione temporale fra l’approvazione dei
due strumenti pianificatori, in sede di adeguamento della strumentazione
urbanistica esistente può comportare uno splafonamento temporale del termine
quinquennale di durata del vincolo di piano posto precedentemente.
In ogni caso il
legislatore regionale ha precisato con la l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n.
37, art. 8, che solo attraverso il Piano operativo comunale ovvero la
sua variante sono apposti i vincoli urbanistici finalizzati all'acquisizione
coattiva di beni immobili o di diritti relativi ad immobili per la
realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità, art. 8, 1°
co., l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37.
Il legislatore
regionale ha inoltre affermato che i vincoli urbanistici preordinati
all'esproprio possono essere apposti attraverso altri provvedimenti come
mediante l’approvazione di accordi di programma di cui all'articolo 40 della
l.r. 20/2000, nonché tramite conferenze di servizi, intese o altri atti,
comunque denominati, che secondo la legislazione nazionale e regionale vigente
comportano variante al POC, art. 8, 2° co., l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n.
37.
L’apposizione
del vincolo espropriativo deve essere esplicitamente indicata dagli atti
deliberativi che la prevedono.
E’ previsto
l’obbligo da parte del comune che predispone il Piano Operativo Comunale o la
sua variante specifica o da parte dell’ente che promuove l’accordo di programma
o indice la conferenza di servizi per l’esecuzione di un’opera pubblica di
predisporre un elaborato che indichi le aree in cui si intende porre il vincolo
e i soggetti proprietari delle stesse, art. 10, 1° co., l.r. Emilia Romagna,
19.12.2002, n. 37.
L’avviso della
avvenuta adozione del Piano Operativo Comunale e degli altri atti da cui deriva
il vincolo deve indicare che tali atti sono preordinati alla apposizione del
vicolo espropriativo.
La legge
regionale è particolarmente sensibile alla comunicazione dell’avviso di
procedimento ai proprietari delle aree interessate alla espropriazione.
Se il vincolo
espropriativo è apposto attraverso il Piano Operativo Comunale, la
pubblicazione dell'avviso dell'avvenuta adozione sostituisce la comunicazione
individuale e la partecipazione dei proprietari degli immobili interessati dal
vincolo espropriativo.
Nei casi,
invece, in cui il vincolo espropriativo sia apposto mediante variante specifica
al Piano Operativo Comunale, avente ad oggetto la localizzazione di un'opera
pubblica o di pubblica utilità, ovvero mediante l'approvazione di accordi di
programma o attraverso conferenze di servizi, intese o altri atti, comunque
denominati, l'avvio del procedimento è comunicato ai proprietari delle aree in
cui si intende realizzare l'opera.
La comunicazione
è effettuata con lettera raccomandata con avviso di ricevimento ovvero mediante
strumento telematico.
Nella
comunicazione devono essere indicati il luogo di deposito della variante
specifica e dell'atto da cui derivi il vincolo espropriativo ed il nominativo
del responsabile del procedimento.
La comunicazione
individuale è necessaria anche se i proprietari sono più di cinquanta,
diversamente da quanto disposto dall’art. 16, 5° co., d.p.r. 327/2001, sost.
art. 1, 1° co., lett. o), d.lg. 302/2002.
La comunicazione
di avvio del procedimento consente ai proprietari delle aree di presentare
osservazioni entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione.
Anche in detta
ipotesi i termini per la presentazione delle osservazioni divergono da quanto
stabilito dalla legislazione nazionale, ex art. 16, 10° co., d.p.r. 327/2001,
sost. art. 1, 1° co., lett. o), d.lg. 302/2002.
Il Consiglio
comunale o le altre amministrazioni competenti sono tenuti all'esame puntuale
delle osservazioni presentate dai soggetti interessati dai vincoli
espropriativi.
La carenza di
motivazione nel respingere le osservazioni presentate comporta l’illegittimità
del procedimento di approvazione.
139. La
difformità dell’opera dal Piano Strutturale Comunale o dal Piano
Operativo Comunale.
LEGISLAZIONE: l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37,
art. 12.
Se l’opera è
difforme dal Piano Strutturale Comunale, per la particolare impostazione data
dalla legislazione dell’Emilia Romagna, si deve procedere a due distinte
varianti: quella del Piano Strutturale Comunale e quella del Piano Operativo
Comunale, poiché quest’ultimo non può autonomamente variare lo strumento
urbanistico principale.
Le ipotesi
contemplate sono due: nel primo caso l’opera non è conforme al Piano
Strutturale Comunale, nel secondo l’opera è prevista dal Piano Strutturale
Comunale, ma non risulta conforme alle previsioni del Piano Operativo Comunale,
art. 12, l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37.
Qualora l'opera
pubblica o di pubblica utilità non risulti conforme alle previsioni del piano
strutturale comunale (PSC), l'autorità competente all'approvazione del progetto
preliminare ovvero il soggetto privato richiede la realizzazione dell'opera al
Consiglio comunale, il quale si pronuncia entro novanta giorni dal ricevimento.
La determinazione
positiva del Consiglio comunale sul progetto preliminare comporta l'avvio del
procedimento di variante al PSC.
Il Consiglio
comunale può attribuire alla deliberazione di approvazione della variante al
PSC il valore e gli effetti di approvazione di POC o di variante specifica allo
stesso, comportante apposizione del vincolo espropriativo, qualora:
a) gli elaborati
ed elementi conoscitivi e valutativi, predisposti dall'autorità competente alla
realizzazione dell'opera ovvero dal soggetto privato che chiede
l'espropriazione, presentino i contenuti necessari per l'approvazione del POC o
di variante specifica allo stesso;
b) siano
acquisiti i pareri e gli atti di assenso;
c) siano seguite
le forme di concertazione e di partecipazione.
In tal caso il
comune può contestualmente variare entrambi gli strumenti urbanistici.
Si può anche
verificare l’ipotesi che l'opera pubblica o di pubblica utilità sia prevista
dal PSC, ma non risulti conforme alle previsioni del POC, in quanto in sede
attuativa si è, ad esempio, proceduto ad una limitazione delle ipotesi di
intervento poi modificate dalle esigenze successive di localizzazione ed
individuazione dell'opera pubblica.
La
determinazione positiva del Consiglio comunale sul progetto preliminare,
trasmesso dall'autorità competente alla realizzazione dell'opera ovvero dal
soggetto privato che chiede l'espropriazione, costituisce adozione di POC o di
variante allo stesso.
La delibera di
approvazione della variante al POC comporta altresì la dichiarazione di
pubblica utilità qualora l'autorità competente alla realizzazione dell'opera
ovvero il soggetto privato che chiede l'espropriazione ne faccia espressa
richiesta trasmettendo all'amministrazione comunale il progetto definitivo
dell'opera, in luogo di quello preliminare.
In tale caso il
POC o la variante allo stesso è approvata con le modalità previste dalla legge
regionale.
140. La
durata del vincolo espropriativo. La dichiarazione di pubblica utilità.
LEGISLAZIONE: l. 167/1962, art. 9 - d.p.r. 327/2001,
art. 39 - l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37, art. 13.
Il vincolo
espropriativo ha la durata di cinque anni salvo che sia diversamente
disciplinato dalla legislazione regionale o statale.
Il vincolo
apposto dai piani di zona per l’edilizia economico popolare ha, ad esempio,
durata di 18 anni, ex art. 9, l. 167/1962 e mod.
Il vincolo può
essere legittimamente reiterato una sola volta e, in tal caso, spetta come
indennizzo al proprietario una somma calcolata ex art. 39, d.p.r. 327/2001
(Centofanti 2003 (3), 86).
Gli interventi
consentiti, fino all’approvazione del Piano Strutturale Comunale, sono
solamente quelli sul patrimonio edilizio esistente.
1. Il vincolo espropriativo si intende apposto quando
diventa efficace la delibera di approvazione del POC o della sua variante
nonché uno degli atti di natura negoziale di cui all'articolo 8, 2° co., ed ha
durata di cinque anni, salvo che specifiche disposizioni regionali o statali
prevedano un diverso termine di durata. Entro il medesimo termine deve essere
emanato l'atto che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.
2. Qualora non venga dichiarata la pubblica utilità
entro il termine di cui al comma 1, il vincolo apposto decade e le aree
interessate sono sottoposte al regime giuridico di cui all'articolo 5 della
legge regionale 25.11.2002, n. 31 (Disciplina generale dell'edilizia).
3. Il vincolo decaduto può essere motivatamente
reiterato, per una sola volta, attraverso uno degli atti di cui all'articolo 8,
1 e 2 co., tenendo conto delle eventuali variazioni intervenute nella normativa
statale e regionale relativa alle dotazioni territoriali e fermo restando la
corresponsione al proprietario dell'indennità di cui all'articolo 39 del d.p.r.
327/2001.
(Art. 13, l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37).
Solo le opere
conformi alle previsioni del POC o ad una sua variante possono essere oggetto
di dichiarazione di pubblica utilità. La dichiarazione di pubblica utilità di
un’opera pubblica o di pubblico interesse deriva esclusivamente
dall'approvazione:
a) del progetto
definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità;
b) del Piano
urbanistico Attuativo (PUA) di cui all'articolo 31 della l.r. 20/2000;
c) di uno
strumento di pianificazione, anche di settore o attuativo, ovvero dal rilascio
di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti
equivalenti qualora, in base alla normativa vigente, l'approvazione od il
rilascio di tali atti equivalga a dichiarazione di pubblica utilità, art. 15,
l.r. Emilia Romagna, 19.12.2002, n. 37.
La fase dell’approvazione del progetto definitivo o
del Piano Urbanistico Attuativo è, parimenti, oggetto di comunicazione da parte
dell’ufficio per le espropriazioni al soggetto passivo del procedimento.
L’amministrazione
deve, infatti, compilare un allegato nel quale siano indicate le aree da
espropriare ed i nominativi di coloro che risultano essere proprietari secondo
le scritture dei registri catastali.
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