1.
La competenza del giudice ordinario. Limiti
La
L. 20.3.1865 n. 2248 all.E che abolisce il contenzioso amministrativo, ha
affermato la competenza del giudice ordinario in tutte le materie in cui si
faccia questione di un diritto civile o politico comunque vi possa essere
interessata la pubblica amministrazione.
Le
questioni afferenti gli interessi legittimi sono attribuite alla competenza del
giudice amministrativo.
Poiche'
la distinzione e' tutt'altro che semplice sono stati elaborati dalla
giurisprudenza i criteri sopra esaminati, per definire la spartizione della
giurisdizione .
M.
Nigro, Giustizia amministrativa, 1976, 143.
La
questione non riveste aspetti solo formali in quanto la tutela che ne consegue
e' sostanzialmente diversa.
Il
giudice ordinario non puo' che conoscere gli effetti dell'atto
amministrativo
senza incidere sull'atto stesso, che non puo' in questa sede essere annullato o
revocato.
Egli
potra' emanare solo sentenze di condanna al risarcimento ma non sentenze
costitutive o di accertamento che incidono direttamente sull'atto
amministrativo.
I
termini di decadenza dell'azione sono quelli normali della prescrizione del
diritto che si assume leso.
La
pubblica amministrazione deve ottemperare alla decisione del giudice ordinario
ma in caso di omissione il ricorrente puo' solo ricorrere alla giustizia
amministrativa.
Si
tratta quindi di una tutela parziale.
Il
giudice amministrativo ha invece la possibilità di annullare e modificare
l'atto amministrativo e sospenderne provvisoriamente gli effetti.
Questa
tutela piu' completa e' soggetta ad un rigido termine di decadenza, sessanta
giorni dalla conoscenza dell'atto.
Il
giudice amministrativo non puo' decidere sul risarcimento richiesto per la
lesione dell'interesse legittimo; vi e' quindi una necessaria integrazione fra
le due azioni qualora si voglia ottenere la piu' completa tutela.
Ne'
il Il giudice amministrativo potrebbe disporre l'ottemperanza a decisioni al di
fuori dei limiti consentiti.
Ad
esempio e' inammissibile la richiesta di restituzione di un
fondo
oggetto di espropriazione illegittima qualora sia realizzata l'opera pubblica
per il principio dell'accessione invertita, in tal caso e' unicamente ammessa
la richiesta di risarcimento del danno da richiedersi al giudice ordinario ,L.
27.10.1988 n. 458.
Il
giudice ordinario deve limitarsi a conoscere degli effetti dell'atto
amministrativo impugnato in relazione dell'oggetto dedotto in giudizio.
L'atto
amministrativo non potra' essere revocato o modificato se non ricorrendo alle
competenti autorita' amministrative, art. 4
L.
2248/1865.
La
pronuncia del giudice ordinario e la valutazione da questo compiuta circa la
legittimità e l’efficacia dell’atto riguardano esclusivamente le parti e la
fattispecie che hanno formato oggetto del processo. S. CASSESE (a cura di), Diritto
amministrativo speciale, IV, Il processo amministrativo, 2000, 3691.
Soggiunge
l'art. 5 che le autorita' giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed
i regolamenti in quanto siano conformi alle leggi.
La
cognizione del giudice ordinario sull'atto amministrativo e' dunque parziale;
in tal senso risulta inammissibile per carenza di interesse un ricorso che non
evidenzi la lesione in rapporto al diritto che si assume leso.
L'atto
puo' venire in esame solo per quanto attiene alla concreta lesione assunta dal
ricorrente, con l'effetto di richiedere al giudice ordinario di disapplicare
l'atto amministrativo illegittimo nel caso di specie.
Il
giudice ordinario non puo' agire sull'atto amministrativo, che continua ad
esplicare gli effetti suoi propri nei confronti degli altri soggetti, per
annullarlo o per modificarlo sia direttamente sia attraverso sentenze che
impongano comportamenti all'amministrazione.
La
dottrina definisce disapplicazione principale il caso in cui la lite verta
direttamente sull’atto o sugli effetti di esso.
La
disapplicazione è incidentale quando la controversia ha come oggetto un diritto
soggettivo rispetto al quale la disciplina amministrativa funge da presupposto;
come, ad esempio, nell’ipotesi di una azione per violazione delle distanze che
comporti l’annullamento di un atto pianificatorio illegittimo.
La
disapplicazione acquista un significato particolare dopo il D.L.vo 80/1998 che
ammette la risarcibilità degli interessi legittimi.
L’atto
non deve essere annullato precedentemente dal giudice amministrativo, ma, se è
illegittimo, il giudice ordinario disapplica l’atto amministrativo e condanna
al risarcimento del danno. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo speciale,
IV, Il processo amministrativo, 2000, 3691.
Con
la riforma del D.L.vo 80/1998 introdotta dall’art. 7, L. 205/2000, che iscrive
l’art. 7, L. 1034/1971, è demandata al T.A.R. la competenza sulle questioni
relative all’eventuale risarcimento del danno per tutte le controversie
nell’ambito della sua giurisdizione (non solo, quindi, per quelle rientranti
nella giurisdizione esclusiva).
Con
le nuove disposizioni tutte le controversie sulla responsabilità della pubblica
amministrazione per danno ingiusto appartengono al giudice amministrativo ed il
giudice ordinario non deve sindacare la legittimità degli atti neppure per
accertare una eventuale responsabilità per danni. V. CARBONE, Le nuove
frontiere della giurisdizione sul risarcimento del danno da atto amministrativo
illegittimo della p.a., in Corr. Giur., 2000, 1142.
2.
La tutela sull'operato dell'amministrazione iure
privatorum
Qualora
il provvedimento amministrativo leda diritti soggettivi la amministrazione può
essere condannata al risarcimento del danno arrecato.
233
In
tal caso la giurisdizione è quella del giudice ordinario, e non quello
amministrativo, a conoscere della domanda formulata dal pubblico dipendente
contro la pubblica amministrazione, per ottenere il risarcimento dei danni
subiti in un sinistro stradale, occorsogli nell'esercizio delle sue funzioni.
Trib. Roma, 3 aprile 1995, in Riv. giur. circol. trasp., 1995,
1038.
La
giurisprudenza ha affermato che la pubblica amministrazione è soggetta ai
procedimenti esecutivi come qualsiasi altro debitore.
I
beni dell'amministrazione sono soggetti a dei limiti di pignorabilita' in
relazione alla loro natura e destinazione.
Sono
impignorabili i beni demaniali e quelli patrimoniali indisponili, il creditore
deve pertanto astenersi dall'iniziare la procedura su detti beni pena
l'inammissibilita' della stessa. Piu' semplice appare la ricerca di somme
iscritte nel bilancio
preventivo
anche se dal bilancio non puo' desumersi un vincolo di destinazione in senso
tecnico, salvi i crediti nascenti dall'esercizio di funzioni pubbliche.
Ad
esempio aventi natura tributaria e quelli vincolati dalla legge al
soddisfacimento di finalita' pubbliche.
Precedentemente
la giurisprudenza valutava la semplice iscrizione a bilancio di somme per
sancire la improcedibilta'.
Esistono,
tuttavia, alcuni divieti legali al pignoramento di somme.
Ad
esempio, l’art. 1, comma 5, L. 67/1993, esclude che sia possibile sottoporre ad
esecuzione forzata le somme dovute dalle unità sanitarie locali, nei limiti
degli stipendi del personale. La Corte cost. 9.6.1995, n. 285 ha dichiarato la
illegittimità della disposizione nella parte in cui non prevede che gli importi
per le spese per il personale non siano preventivamente quantificati.
L’art.
113, D.L.vo 77/1995, stabilisce la non pignorabilità delle somme dovute dagli
enti locali, nei limiti degli stipendi del personale e dei ratei dei mutui per
servizi indispensabili. La Corte cost. 20.3.1998, n. 69, ha dichiarato la
illegittimità della disposizione nella parte in cui non prevede che la non
pignorabilità sia inoperante se siano stati emessi mandati diversi da quelli
vincolati.
S.
CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo speciale, IV, Il processo
amministrativo, 2000, 3719.
Alcune
sentenze tendono ad attribuire al giudice ordinario la giurisdizione nella fase
esecutiva, mentre riservano il giudizio di ottemperanza al giudice
amministrativo ogni qualvolta si ravvisi la necessita' dell'espletamento di
funzioni
amministrative
Cass.
Civ.Sez. Un. 14.2.1987 n. 1609 in Boll. Trib. 1988,1465
con
nota contraria di M. Maffezzoni.
Al
di fuori delle sentenze di condanna, nei limiti sopra evidenziati, sono escluse
le altre sentenze del giudice ordinario che indirettamente o direttamente
possano portare all'annullamento, alla revoca o alla modifica dell'atto
amministrativo come le sentenze di condanna ad un facere o a un non facere ad
un dare ovvero alle sentenze costitutive.
Questo
principio e' completamente sovvertito nel caso in cui l'amministrazione operi
iure privatorum, ossia secondo negozi di diritto privato, su tali rapporti la
cognizione del giudice ordinario non subisce pressoche' limiti. S. CASSESE (a
cura di), Diritto amministrativo speciale, IV, Il processo amministrativo,
2000, 3699.
Sono
ammesse le sentenze di esecuzione specifica dell'obbligo di concludere un
contratto, come nel caso sia riconosciuto un diritto soggettivo al riscatto dei
beni del patrimonio indisponibile
come
nei casi previsti dal DPR 2/1959.
Sono
ammesse sentenze di convalida di sfratto nei confronti dell'amministrazione che
sia conduttrice di un immobile con contratto di locazione.
In
carenza della possibilita' del giudice amministrativo di emettere provvedimenti
d'urgenza ex art. 700 c.p.c. era ammessa la possibilita' di richiederli al
giudice ordinario.
Questa
possibilita' e' venuta meno con l'intervento della
Corte
Costituzionale che ha dichiarato incostituzionali le norme art. 21 L.
1034/1971, che non consentono tali provvedimenti, abilitando cosi' il giudice
amministrativo ad emetterli e rendendo incompatibile l'azione del giudice
ordinario.
Corte
Cost. 28.6.1985 n. 190.
Le
azioni possessorie sono ammissibili solo nel caso l'illegittimo impossessamento
sia avvenuto in base ad un atto privatistico, ovvero senza titolo ovvero abbia
ecceduto i tempi consentiti come nell'espropriazione, tenendo conto pero' che
l'inizio
dell'opera comporta solo il risarcimento del danno.
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