La
responsabilità civile della pubblica amministrazione
1)
Le forme di responsabilità in rapporto al riparto di giurisdizione.
Si
ha responsabilità da parte di una amministrazione qualora un comportamento ad
essa imputabile viene considerato lesivo di un interesse protetto dalla legge
La
responsabilità rileva sotto vari profili
Qualora
il fatto configuri un'ipotesi di reato prevista tassativamente dalla legge
penale si ha la responsabilità penale.
Il
principio sancito dall'art.27 della costituzione che la responsabilità penale è
personale comporta l'esclusione di una imputabilità penale per le amministrazioni
pubbliche in quanto sono persone giuridiche
E'
l'attività illecita del singolo funzionario, che l'ha posta in essere, che
rileva penalmente; pertanto è lo stesso funzionario il soggetto passivo della
azione penale.
Qualora
la pubblica amministrazione nell'espletamento della sua attività realizzi un
comportamento dannoso ad essa imputabile si può semmai configurare una
responsabilità civile che comporta l'obbligo al risarcimento del danno.
Si
ha responsabilità contabile qualora l'amministrazione ponga in essere atti e
comportamenti in contrasto con le leggi dello Stato che comportino un danno
all'erario ,del pari sono soggetti a responsabilità contabile coloro che
abbiano per il loro ufficio funzioni contabili ,per cui su di essi si impone la
giurisdizione della Corte dei Conti
Non
si può parlare di responsabilità in senso tecnico se non vi è una lesione
illecita della posizione giuridica di un determinato soggetto.
Quindi
non si può ipotizzare una responsabilità della pubbblica amministrazione per
atti validi ,come ad esempio nell'ipotesi del pagamento dell'indennizzo a
seguito di un regolare procedimento espropriativo.
Nell'ambito
della responsabilità civile si distingue fra responsabilità contrattuale
,extracontrattuale o precontrattuale.
Si ha
responsabilità contrattuale quando la pubblica amministrazione viola un obbligo
derivante da un rapporto contrattuale di diritto privato ,ovvero da atti di
diritto pubblico con effetti bilaterali.
Se
per esempio la pubblica amministrazione ha stipulato un contratto di locazione
e non paga il canone o ha stipulato un qualsiasi altro contratto iure
privatorum,e non lo rispetta ,si applicano le norme generali del c.c. di cui
agli artt. 1218 e segg., e quelle speciali quali la risoluzione del contratto
di locazione regolata dall'art.1571 e segg. del c.c. .
Del
pari se la pubblica amministrazione ha proceduto ad assumere un dipendente e
poi procede ad emanare un provvedimento illegittimo di destituzione o
trasferimento ecc. , in sede di tutela il ricorrente deve in primo luogo
ottenere una sentenza del tribunale regionale amministrativo che annulli il
provvedimento illegittimo e poi richiedere al giudice ordinario i danni
conseguenti.
La
disciplina civilistica può essere derogata nella determinazione del danno dala
normativa speciale ,come nel caso del contratto di appalto che per le opere
pubbliche trova regolamentazione nel Capitolato Generale di Appalto per le
opere di competenza del Ministero dei LL PP, come disposto dal DPR 1063/1962.
La
responsabilità extracontrattuale ha come riferimento l'art. 2043 del c.c. che
prevede come qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno
ingiusto obblighi colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.
Rimane
da valutare la responsabilità amminstrativa diretta del funzionario rispetto
all'ammnistrazione per la quale si rinvia al cap.4 n.6.c.
2) I
requisiti.
Il
riconoscimento di responsabilità civile da parte della pubblica amministrazione
prevede che sussistano alcuni requisiti.
-E'
necessario che il fatto sia imputabile alla pubblica amministrazione ,ossia che
il soggetto che lo ha commesso abbia un rapporto di riferibilità con la
pubblica amministrazione,
come
ad esempio che agisca per conto di questa in relazione ad un rapporto di
pubblico impiego, e che il fatto sia commesso nell'esercizio di questa
funzione.
Si è
discusso se la responsabilità della amministrazione per i suoi agenti sia da
considerarsi responsabilità diretta o
indiretta
.
La
dottrina meno recente ritiene che si tratti di responsabilità indiretta che si
aggiunge a quella dei suoi agenti.
La
pubblica ammnistrazione ,per il residuo di concezioni che escludevano
comportamenti illeciti imputabili al "principe" ,
non
poteva essere ritenuta responsabile della attività dei suoi agenti nè poteva
essere imputata per difetto di vigilanza.
La
dottrina più recente afferma contrariamente che la pubblica amministrazione
risponde direttamente per l'operato dei suoi agenti in relazione al rapporto
organico che la unisce con i suoi sottoposti ,concezione ripresa dall'art.28
della costituzione.
-L'art.2043
richiede come requisito il dolo e/o la colpa dell'autore del fatto .
Conformemente
alla dottrina è da rilevare che l'elemento psichico vada comunque accertato;
così ad esempio l'atto è posto in essere per errore scusabile del soggetto che
lo pone in essere non vi è responsabilità dell'ammnistrazione .
A.M.Sandulli
,Manuale di diritto amministrativo,1969,673.
Se
il danno è arrecato nell'esercizio di una attività che comporta la soluzione di
problemi tecnici di speciale difficoltà il prestatore d'opera che agisce per la
amministrazione e conseguentemente la stessa amministrazione non risponde se
non in caso di dolo o colpa grave come sancisce l'art.2236 del c.c. .
-Tra
comportamento dell'amministrazione e danno deve sussistere un rapporto
cosidetto di causalità adeguata.
Il
danno dve essere conseguenza diretta collegabile al comportamento
dell'amministrazione.
-La
lesione deve avere ad oggetto un diritto soggettivo perfetto, che, come abbiamo
esaminato nel cap.3 n.1, è una particolare posizione giuridica del privato
espressamente riconosciuta dall'ordinamento giuridico, che si impegna a
tutelarla innanzitutto concedendo la tutela giurisdizionale contro la stessa
pubblica amministrazione.
Esso
può riguardare i diritti reali come il diritto di proprietà ovvero i diritti
sulla persona ,come il diritto alla integrità fisica.
3)
Il soggetto responsabile.
L'art.
28 della costituzione afferma che i funzionari ed i dipendenti dello Stato e
degli enti pubblici sono direttamente responsabili,secondo le leggi
penali,civili,amministrative ,degli atti compiuti in violazione dei diritti
,estendendo la responsabilità civile allo Stato ed agli enti pubblici.
L'impostazione
dottrinale innanzi indicata che prevede una responsabilità diretta
dell'amministrazione trova una ulteriore conferma , mentre l'introduzione di
una responsabilità diretta dei funzionari ha voluto sensibilizzare gli stessi
ad agire in stretta conformità alle leggi vigenti .
La
responsabilità dell'amministrazione rispetto a quella dei funzionari è in
relazione di solidarietà e concorrenza alternativa. Nel senso che il
danneggiato può rivolgersi indifferentemente per richiedere il danno
all'amministrazione o al funzionario,ma l'azione di risarcimento intrapresa nei
confronti della amministrazione esclude quella nei confronti del funzionario e
viceversa .La competenza è del giudice ordinario.
La
giurisprudenza ha precisato che il rapporto organico deve intendersi interrotto
quando l'attività del funzionario è rivolta a realizzare propri fini ,ma non è
esclusa dall'abuso dei poteri dello stesso funzionario quando questo appaia
connesso ,anche in maniera anomala ai fini istituzionali dell'ente .
La
responsabilità del giudice rileva ai sensi della L.117/1988 in maniera
speciale, data la natura della funzione giurisdizionale da questo esercitata.
L'azione
risarcitoria è esperibile dal danneggiato nei soli confronti dello Stato e non
del magistrato che ha emesso l'atto , per tutelarne l'indipendenza,salva
l'azione obbligatoria di rivalsa.
4)
La tutela avverso omissioni e comportamenti.
La
diretta lesione di diritti soggettivi non è riconducibile
a
tipici procedimenti amministrativi, ma ad omissioni o comportamenti materiali
dell'amministrazione non supportati da rituali procedimenti.
La
giuridizione spetta al giudice ordinario che accerta la responsabilità
dell'amministrazione ,la lesione del diritto e quantifica l'ammontare del
risarcimento
Ad
esempio nel caso di espropriazione per pubblica utilità non supportata da un
rituale procedimento amministrativo il privato può richiedere i danni al
giudice ordinario .Allo stesso giudice può essere inoltrata istanza per
risarcimento dei danni provocati da un incidente stradale causato da un veicolo
di proprietà dell'amministrazione che non viaggiava per motivi di servizio.
L’art. 7, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, afferma che sono devolute alla giurisdizione amministrativa le
controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle
particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti
l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente
all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni.
La Corte ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, D.L.vo 31
marzo 1998, n. 80, come sostituto dell'art. 7, lett. b), L. 21 luglio 2000, n.
205, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto "gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti", anziché "gli atti e i
provvedimenti" delle p.a. e dei soggetti alle stesse equiparati, in
materia urbanistica ed edilizia. Corte cost., 6 luglio
2004, n. 204,
in Foro it., 2004, I,2594.
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