La tutela giurisdizionale sulla autorizzazione paesaggistica

15. La tutela giurisdizionale.

L’art. 7, comma  3, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104, che approva il codice del processo  amministrativo,   afferma che sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e degli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.

Il rilascio della autorizzazione paesaggistica è soggetto a tutela giurisdizionale.

L'art. 146, comma 9, D.L.vo. 22 gennaio 2004, n. 42, prevede espressamente l'obbligo della comunicazione del preavviso di rigetto di cui all'art. 10 bis, L. 7 agosto 1990, n. 241.

La giurisprudenza prevede che la mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda costituisca rilevante profilo di illegittimità del provvedimento gravato. T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 22 giugno 2006, n. 1510, in Foro amm. TAR, 2006, 6, 2223.

La tutela giurisdizionale può essere esercitata anche dalle associazioni ambientaliste portatrici di interessi diffusi, ex art. 13, L. 349/1986, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse, che possono impugnare il rilascio dell’autorizzazione paesistica, ex art. 146, comma 11, D.L.vo 42/2004,.

Il ricorso è deciso anche in caso di rinuncia al ricorso o di carenza di interesse.

Al fine di rendere più concreta la possibilità di tutela è stata prevista una forma di pubblicità da parte dei comuni che devono rendere note, tramite un apposito elenco, le autorizzazioni paesistiche rilasciate.

16. La non indennizzabilità del vincolo di interesse storico artistico o paesaggistico.

I beni immobili privati qualificati come bellezza naturale costituiscono, fin dall'origine, una categoria di interesse pubblico in virtù delle particolari qualità, previste dalla legge, che ad essi ineriscono.

Quando l'amministrazione impone vincoli paesaggistici a tali beni, non ne modifica la qualità.

I vincoli non determinano alcuna compressione del diritto sui beni colpiti, essendo connaturato a tali beni il limite di fruibilità che deriva dalla loro stessa essenza. Il vincolo imposto si limita solo ad evidenziare una loro naturale qualità.

In carenza di pianificazione, secondo la dottrina precedente all’entrata in vigore del cod. beni cult., i beni immobili da esso interessati sono soggetti ad un vincolo permanente di tutela. G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, 2003, 455.

Gli effetti del vincolo non sono costitutivi; infatti, non sorgono ex nunc in virtù del provvedimento amministrativo, ma sono tutelabili indipendentemente da questo.

Il provvedimento amministrativo contribuisce ad accertare la natura stessa del bene senza diminuirne il valore.

La giurisprudenza ha affermato che l’imposizione di vincoli da parte dell'Amministrazione non determina l'insorgenza di un diritto costituzionalmente garantito all'indennizzo, senza che, però, possa escludersi la legittimità di specifiche disposizioni che prevedano, caso per caso, l'adozione di misure volte a ristorare il pregiudizio patito dai titolari di diritti sui beni oggetto del vincolo. Cass. Civ., Sez. II, 19 novembre 1998, n. 11713. Corte Cost. 29 maggio 1968, n. 5Cap 13  sez 46. Corte Cost. 4 luglio 1974, n. 202.

Conseguentemente, la giurisprudenza ha negato che il regime della durata quinquennale del vincolo sia applicabile ai beni di interesse storico o ambientale e, di conseguenza, esso non incorre nella decadenza nel caso di mancata approvazione del piano particolareggiato nel termine del quinquennio.

Il vincolo è, infatti, correlato alla tutela del paesaggio in virtù delle caratteristiche proprie dei beni, ad esso sottoposti, che sin dall’origine devono considerarsi naturalmente paesistici. Cass. Civ., Sez. II, 12 giugno 1991, n. 6649.

Il sistema di tutela del paesaggio, dell'ambiente e del patrimonio storico e artistico giustifica l'imposizione di limitazioni all'uso della proprietà dei beni vincolati, senza ridurne, peraltro, la commerciabilità o una redditività diversa da quella dello sfruttamento edilizio, alla luce dell'equilibrio costituzionale tra gli interessi in gioco che vede alcune delle facoltà del diritto dominicale recessive di fronte alle esigenza di salvaguardia dei valori culturali ed ambientali, ex art. 9 cost., in attuazione della funzione sociale della proprietà, ex art. 42, comma 2, cost.

Il vincolo paesaggistico ha generalmente l'effetto di determinare un regime di inedificabilità relativa che comporta l'assoggettamento al preventivo esame dell'autorità proposta alla tutela del bene protetto di ogni progetto concernente la trasformazione e l'uso del bene.

La disciplina dell'uso del territorio che comporta vincoli di inedificabilità è conforme ai principi della Costituzione repubblicana.

La giurisprudenza costituzionale ha elaborato la teorizzazione di un tipo di vincoli che non sono suscettibili di indennizzo.

Sono quelli conformativi della proprietà, configurabili per via di imposizioni a carattere generale e con criteri predeterminati, che riguardano intere categorie di beni e che sono connaturati al diritto stesso su quel bene che nasce limitato. Corte Cost. 29 maggio 1968, n. 55 e n. 56.

I beni immobili aventi valore paesistico costituiscono una categoria originariamente di interesse pubblico, la cui disciplina è estranea alla materia dell'espropriazione e dei relativi indennizzi, di cui all'art. 42, comma 3, cost., rientrando, invece, a pieno titolo nella disposizione di cui al precedente art. 42, comma 2, che affida alla legge la disciplina dei modi di godimento della proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale.

Il vincolo di inedificabilità contenuto in un piano territoriale paesistico che rivela una qualità insita nel bene, sì che la proprietà su di esso è da intendere limitata fin dall'origine, è da considerare vincolo conformativo, non soggetto a decadenza, che incide sul valore del bene in sede di determinazione dell'indennizzo per un'eventuale espropriazione, tanto da rendere irrilevante la definizione, sempre ai fini della valutazione del bene, del regime imposto su di esso dalla disciplina urbanistica che comunque è tenuta a uniformarsi alla pianificazione paesistica. Cass. Civ., sez. I, 19 luglio 2002, n. 10542, Giust. Civ. Mass., 2002, 1280.