Il controllo sostitutivo sugli atti dei comuni.

1.      Il controllo sostitutivo sugli atti dei comuni.

Il controllo di legittimità sugli atti degli enti locali comporta, ai sensi dell’art. 133, 1° co., del d.lgs. 18.8.2000, n. 267, la verifica della conformità dell’atto alle norme vigenti ed alle norme statutarie per quanto riguarda la competenza, la forma e la procedura e rimanendo esclusa ogni diversa valutazione dell’interesse pubblico perseguito.

E’ previsto un potere sostitutivo nei confronti degli enti locali che, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge (Perfetti L. R., Corso di diritto amministrativo, 2006, 325)

In tal caso  si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico, ex art. 136, d.lgs. 18.8.2000, n. 267 (Narducci F:, Guida Normativa  per l’amministrazione locale , 2010, 84).

La norma prevede lo scioglimento del consiglio per una serie di inadempimenti fra i quali si segnala la mancata approvazione  nei termini del bilancio e la mancata adozione degli strumenti urbanistici.

L’art. 141, 1° co., lett. c), d.lgs. 267/2000, prevede lo scioglimento del consiglio comunale quando non sia approvato nei termini il bilancio.

Il comma successivo disciplina il procedimento sostitutivo con la nomina del commissario ad acta.

La norma prevede che trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l'organo regionale di controllo nomini un commissario affinché lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l'organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente.

Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio, ex art. 141, d.lgs. 267/2000.

La giurisprudenza ha affermato che la nomina del commissario ad acta, per diventare efficace, non richiede la sua notifica a ciascun consigliere comunale.

Il commissario non è vincolato a far proprio, in ogni caso, l'eventuale schema di bilancio predisposto dalla Giunta municipale, potendo, ove lo ritenga inadeguato, apportare allo stesso tutte le modifiche ritenute opportune, od anche riformularlo integralmente; nondimeno, è contrario ad ogni principio di logica ed economia procedimentale, precludere allo stesso di utilizzare lo schema già predisposto dalla Giunta, imponendo l'obbligo di predisporne comunque uno diverso (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 15.2.2010, n. 1865).

 L’art. 141, 1° co., c-bis), d.lgs. 267/2000, mod. art. 41 d.l. 30 .9.2003, n. 269, disciplina il potere sostitutivo  nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi. In questo caso, il decreto di scioglimento del consiglio è adottato su proposta del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti .

Il procedimento è disciplinato dal successivo 2-bis co. Esso dispone che  trascorso il termine entro il quale gli strumenti urbanistici devono essere adottati, la regione segnala al prefetto gli enti inadempienti. Il prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all'obbligo nel termine di quattro mesi.

A tal fine gli enti locali possono attivare gli interventi, anche sostitutivi, previsti dallo statuto secondo criteri di neutralità, di sussidiarietà e di adeguatezza.

Decorso infruttuosamente il termine di quattro mesi, il prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.

La giurisprudenza ravvisa nel procedimento sostitutivo l’esistenza di due fasi.

La prima è una semplice diffida a provvedere non soggetta ad impugnazione; la seconda è costitutiva del provvedimento sostitutivo e come tale soggetta ad impugnazione.

Il procedimento, pur articolandosi in due fasi - richiesta eventuale di intervento da parte della regione seguita dall'invito a provvedere del Co.Re.Co.; nomina del commissario ad acta che provvede all'adozione degli atti necessari - mantiene il suo carattere unitario e culmina nella nomina del commissario ad acta e nella contestuale individuazione della funzione da svolgere in luogo dell'ente inadempiente.

Conseguentemente, l'atto col quale l'organo di controllo invita l'amministrazione ad adottare un provvedimento di autotutela o comunque esecutivo dell'obbligo che si assume inevaso, costituendo una mera proposta volta ad assicurare il rispetto della normativa vigente e non presentando carattere vincolante, è intrinsecamente inidoneo a ledere la posizione dell'amministrazione soggetta a controllo.

Lo stesso è a dire, a fortiori, per la richiesta, formulata dalla regione all'organo di controllo di invitare l'ente controllato a provvedere (Cons. St., sez. IV, 23.9.2004, n. 6190).

Il procedimento sostitutivo è dichiarato applicabile sia per il bilancio preventivo sia per il rendiconto.

Ai sensi dell'art. 227 del t.u. degli enti locali, il rendiconto - che assume la funzione di dimostrare i risultati della gestione - è deliberato dall'organo consiliare dell'Ente entro il trenta giugno dell'anno successivo a quello di riferimento, tenendo motivatamente conto della relazione dell'organo di revisione.

Non sussiste alcun dubbio che l'approvazione del rendiconto costituisca un provvedimento che obbligatoriamente deve essere adottato entro uno specifico termine, il cui superamento fa divenire senz'altro operativo il meccanismo sostitutivo di cui all'art. 136 del t.u. enti locali – che prevede la nomina di un Commissario ad acta - indipendentemente dal fatto che l'inadempimento o l'inerzia siano colpevoli e come tali da imputare all'ente titolare del potere (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 7.10.2004, n. 13591).

La giurisprudenza ha ritenuto che le disposizioni che consentono al Governo di intervenire sugli organi degli enti locali in base al presupposto della sussistenza di gravi e persistenti violazioni di legge sono compatibili con il sistema complessivo di equiordinazione degli enti locali con lo Stato e le regioni e con la più accentuata autonomia degli stessi ex art. 114 cost.

Il vigente ordinamento costituzionale contempla due forme di ingerenza statale nell'autonomia delle amministrazioni locali: quella di natura sostitutiva di cui all'art. 120 cost., che fa fronte ad esigenze oggettive da perseguire con un intervento surrogatorio, e quella, riferibile sotto il profilo sistematico agli artt. 126 e 117, comma 2, lett. p), cost., che è espressione di un potere di controllo sugli organi e presuppone la sussistenza di violazioni da sanzionare, in vista del soddisfacimento di un rilevante interesse nazionale (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 18.3.2010, n. 4275).

Con l’abrogazione dell’art. 125 cost., che disciplinava i controlli esterni sugli enti locali previsti dall’art. 9, 2° co., l. cost. 18.10.2001, n. 3, l’ente di controllo deve essere regolamentato dalla legislazione regionale ((Narducci F:, Guida Normativa  op.cit., 2010,  1017).