Il controllo sostitutivo in materia di localizzazione di opere pubbliche

1.      Il controllo sostitutivo in materia di localizzazione di opere pubbliche. Le centrali termoelettriche.

I casi più rilevanti di potere sostitutivo dell’amministrazione centrale sono quelli che prevedono la possibilità di intervenire per realizzare una determinata opera di interesse nazionale, nel caso l’amministrazione locale non proceda - nei termini previsti dalle disposizioni di legge - ai necessari provvedimenti di localizzazione o di rilascio di permesso di costruire.

Tale potere può essere espressione di una normativa speciale, come ad esempio nell’ipotesi delle concessioni edilizie relative alle centrali termoelettriche dell'Enel, previste dall’art. 4, l. 18.12.1973, n. 880.

La attribuzione del potere sostitutivo non consente un’effettiva manifestazione di volontà delle amministrazioni soggette che non possono articolare neppure un provvedimento di dissenso.

L’obbligo, attribuito agli enti regionali, di provvedere alle localizzazioni non può essere evaso con un provvedimento di diniego che equivale ad inadempimento e che, quindi, giustifica l’intervento sostitutivo centrale.

La giurisprudenza ha stabilito che legittimamente il CIPE esercita il potere sostitutivo di localizzazione di una centrale elettrica di cui all'art. 3, l. 18.12.1973, n. 880, allorché la regione istituzionalmente competente abbia esercitato la propria potestà con un atto di formale diniego di localizzazione, che deve ritenersi equivalente all'omissione del provvedimento e quindi idoneo a costituire il presupposto per l'intervento sostitutivo (T.A.R. Lazio, sez. III, 1.8.1985, n. 1229).

Del pari, l’inadempimento - entro i termini prefissati - da parte dei comuni interessati all'individuazione dell'area di localizzazione concretizza un silenzio che ne consente la sostituzione, prima legittimando l’intervento regionale e, successivamente, quello degli organi centrali.

Il provvedimento di localizzazione delle centrali elettriche lungi dal costituire "un'autorizzazione in bianco" per l’ENEL ha la funzione di sopperire all'inerzia dell'amministrazione comunale in ordine all'esame del progetto presentato; ciò non toglie, comunque, che il progetto stesso debba costituire una fedele traduzione sul piano edilizio del progetto industriale approvato dal ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato (Corte appello Lecce, 12.3.1993).

Secondo l'art. 3, l. 18.12.1973, n. 880, la partecipazione dei comuni interessati all'individuazione dell'area di localizzazione degli impianti per la produzione di energia elettrica è momento che sorge e si esaurisce nella sola prima fase - che si svolge in uno spazio temporale di tre mesi - la cui attivazione è potere-dovere della regione. Trascorsa questa fase il potere è restituito interamente e senza condizionamenti procedimentali partecipativi alla regione per ulteriori due mesi.

Successivamente ancora, il CIPE, sostituendosi a quest'ultima, in ipotesi di sua inerzia, assume i poteri unilaterali ad essa spettanti senza dover ripetere una nuova ricerca delle intese mancate nella prima fase.

La lesione dell'interesse specifico dei comuni esclusi dall'accordo si consuma allo spirare del primo termine trimestrale, tale lesione potendo farsi valere soltanto nei confronti della regione, per l'uso eventualmente illegittimo del potere regionale, e costituendo già di per sé il mancato interpello entro il trimestre, comportamento direttamente impugnabile, siccome denegatorio di una situazione di interesse a partecipare alla procedura  (T.A.R. Lazio, sez. III, 1.8.1985, n. 1229).

Il profilo di impugnativa del provvedimento dell’amministrazione centrale è minimo. E’ possibile, infatti, censurare la legittimità della procedura eseguita senza potere, di fatto esaminare nel merito il procedimento; in tal modo si nega l’interesse delle amministrazioni locali a provvedere con un atto più adeguato alle realtà che esse rappresentano.

La giurisprudenza ha precisato che il meccanismo sostitutivo previsto dal combinato disposto degli art. 20 della l. 2.8.1975, n. 393 e art. 4 della l. 18.12.1973, n. 880, per la formazione, in caso di inerzia dei comuni, delle concessioni edilizie relative alle centrali termoelettriche dell'Enel presuppone, quale condizione essenziale per la sua operatività, la conformità tra il progetto approvato dalle autorità statali ai sensi degli artt. 4 e 5 della l. 880 del 1973 e quello sottoposto al comune, il quale ultimo assurge, così, a contenuto, sotto il profilo concessorio, del provvedimento di localizzazione (T.A.R. Puglia, sez. Lecce, 18.10.1989, n. 757).

2.      Il silenzio sui procedimenti di localizzazione di opere pubbliche

Le procedure di localizzazione di opere pubbliche da eseguirsi da amministrazioni statali o insistenti su aree del demanio statale o per le opere pubbliche di interesse statale da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti prevedono la partecipazione degli enti locali.

Qualora l'accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e degli strumenti urbanistici ed edilizi dia esito negativo ovvereo le amministrazioni interessate non si esprimano, ai sensi dell'art. 3, comma 1, d.p.r. 18 aprile 1994 n. 383, deve essere convocata la conferenza dei servizi alla quale partecipano la regione e, previa deliberazione degli organi rappresentativi, il comune o i comuni interessati, nonché le altre amministrazioni dello stato e gli enti tenuti ad adottare atti di intesa e rilasciare pareri, autorizzazioni e approvazioni, nulla osta, previsti da leggi statali e regionali.

La conferenza si esprime sui progetti definitivi entro sessanta giorni dalla convocazione, apportando ad essi, ove occorra, le opportune modifiche, senza che ciò comporti la necessità di ulteriori deliberazioni del soggetto proponente.
L'approvazione dei progetti, nei casi in cui la decisione sia adottata dalla conferenza di servizi, sostituisce ad ogni effetto gli atti di intesa, i pareri, le concessioni, anche edilizie, le autorizzazioni, le approvazioni, i nullaosta, previsti da leggi statali e regionali. Se una o più amministrazioni hanno espresso il proprio dissenso nell'ambito della conferenza di servizi, l'amministrazione statale procedente, d'intesa con la regione interessata, valutate le specifiche risultanze della conferenza di servizi e tenuto conto delle posizioni prevalenti espresse in detta sede, assume comunque la determinazione di conclusione del procedimento di localizzazione dell'opera.

La determinazione concordata in tale sede può effettivamente operare in deroga agli strumenti urbanistici generali dei comuni interessati dall'esecuzione dell'opera pubblica, ma tale effetto è condizionato al consenso unanime delle amministrazioni interessate (Cons. Stato , sez. VI, 18.3.2004, n. 1443).

Nel caso in cui la determinazione di conclusione del procedimento di localizzazione dell'opera non si realizzi a causa del dissenso espresso da un'amministrazione dello Stato preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità ovvero dalla regione interessata, si applicano le disposizioni di cui all'art. 81, quarto comma, del d.p.r. 24.7.1977, n. 616, ex art. 3 del d.p.r. 18.4.1994, n. 383,  mod. art. 20, comma 10-bis, d.. 29.112008 n. 185.

Nel caso di ulteriore silenzio da parte degli organi interessati, è l’amministrazione centrale che deve provvedere, sentita la commissione interparlamentare per le questioni regionali

La partecipazione ai procedimenti trova maggiore tutela nelle regioni a statuto speciale.

Il sistema è, ad esempio, codificato nell’art. 14 dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige che assume come obbligatorio il parere della provincia per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti, per le opere idrauliche della prima e seconda categoria.

Lo statuto, in particolare, stabilisce che lo Stato e la provincia predispongano d'intesa un piano annuale di coordinamento delle opere idrauliche di rispettiva competenza.

E’ conseguente la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni che prevedono l’intervento statale senza consenso provinciale, come nel caso della l. 36/1994 in materia di risorse idriche per violazione, rispettivamente, degli artt. 14 e 9 n. 9, d.p.r. 31.8.1972, n. 670 - che approva il testo unificato delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino Alto Adige - gli artt. 8, 1°, 2°, 3°, 4° e 5° co., l. 5.1.1994, n. 36 , nella parte in cui si estende alle province autonome di Trento e di Bolzano, e dell'art. 30, 1° co., lett. b) e c) della stessa legge, nella parte in cui prevede l'intervento di organismi statali senza ricorrere all'intesa con le province autonome e al di fuori del piano generale provinciale, anche quando si tratti di grandi derivazioni a scopo idroelettrico (Corte cost., 7.12.1994, n. 412).