Le restrizioni in tema di disciplina delle distanze per i comuni privi di strumenti urbanistici.

1.      Le restrizioni in tema di disciplina delle distanze per i comuni privi di strumenti urbanistici.

Il legislatore ha posto un blocco alla normativa sulle distanze stabilendo che le limitazioni al rilascio delle concessioni edilizie, ora permessi di costruire, per i comuni sprovvisti di piani regolatore o di programma di fabbricazione si applicano fino alla data di presentazione del piano all’autorità competente per l’approvazione, ex art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291.

Salva l'applicazione obbligatoria, fino alla data di approvazione dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione, delle misure di salvaguardia di cui alla l. 3 novembre 1952, n. 1902, e successive modificazioni e integrazioni, le limitazioni di cui all'art. 17, 1°, 2° e 3° co., della l. 6 agosto 1967, n. 765, non si applicano dalla data di presentazione del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione all'autorità competente per l'approvazione.

L'eventuale restituzione al comune del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione deve essere motivata.

Sempre salva l'applicazione obbligatoria delle misure di salvaguardia, la disposizione contenuta nel primo comma non si applica nei comuni inclusi in appositi elenchi da approvare con decreti del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per l'interno; entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge

(art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291).

Alla generalità dei comuni si applicano le limitazioni di cui all'art. 17, 1°, 2° e 3° co., della l. 6 agosto 1967, n. 765, a partire dalla data di presentazione del piano regolatore generale all'autorità competente per l'approvazione.

L’adozione di tale strumento da parte del comune comporta la possibilità di applicare la normativa di piano.

Per il disposto dell'art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291, le limitazioni edilizie stabilite dall'art. 17, 1° e 3° co., l. 6 agosto 1967, n. 765, sono inapplicabili nei territori dei Comuni non iscritti negli elenchi indicati in detto articolo dalla data di presentazione del p.r.g. o del programma di fabbricazione all'autorità competente per l'approvazione.

Pertanto, nell'ipotesi di un immobile costruito nel territorio di uno di detti Comuni (nella specie, Comune di Caiolo) sulla linea di confine tra due fondi, nella vigenza dell’art. 17, lett. c), che impone un distacco in assoluto fra gli edifici proporzionali alle rispettive altezze, escludendo perciò l'applicabilità del principio della prevenzione, ex artt. 873, 875, c.c., ove l'operatività di detta norma sia venuta a cessare in corso di causa, ai sensi dell’art. 4, l. 291/71, con la presentazione del p.r.g. alla Giunta regionale per l'approvazione, riprendono perciò pieno vigore gli artt. 873 e 875, c.c. La controversia relativa all'osservanza delle distanze legali deve essere, perciò, decisa facendo applicazione della normativa sulle distanze del codice civile, siccome più favorevole al costruttore.

Tale norma prevede il diritto di prevenzione e non la disposizione dell'art. 17, lett. c), in vigore all'epoca in cui venne eseguita la costruzione

(Cass. civ., sez. II, 20 ottobre 1994, n. 8573, GCM, 1994, 1253).

Ai sensi dell'art. 4, l. 10 giugno 1971, n. 291, le limitazioni urbanistiche dettate dai primi tre commi dell'art. 17, l. 765 del 1967, si applicano, per i Comuni inclusi in appositi elenchi approvati dal Ministero dei lavori pubblici di concerto con il Ministero dell'interno (per la regione Friuli-Venezia Giulia, a statuto speciale, ex artt. 22 e 23 del d.p.r. 26 agosto 1965 n. 1116, dal presidente della Giunta), fino alla data degli strumenti urbanistici.

Per tutti gli altri Comuni le dette disposizioni si applicano fino alla data in cui tali strumenti urbanistici sono presentati all'autorità competente per la loro approvazione.

Nei territori di questi ultimi Comuni, pertanto, la disciplina applicabile in materia di distanze tra costruzioni nel periodo compreso tra la presentazione dello strumento urbanistico e la sua approvazione è unicamente quella del codice civile (salva l'osservanza delle misure di salvaguardia

(Cass. civ., sez. II, 20 maggio 1991, n. 5670, GCM, 1991).

Per tali comuni, in ogni caso, la disciplina applicabile è quella civilistica.

Nei comuni privi di strumenti urbanistici definitivamente approvati e non inclusi negli speciali elenchi, di cui all'art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291, degli enti obbligati all'osservanza delle misure di salvaguardia, la disciplina applicabile in materia di distanze fra le costruzioni è quella del codice civile

(Cass. civ., sez. II, 12 giugno 1998, n. 5869, GCM, 1998, 1300).

La giurisprudenza ha precisato che le limitazioni riprendono vigore nel caso di restituzione del piano al comune, da parte della regione, per la sua rielaborazione fino al momento in cui il pino non sia nuovamente adottato.

Ai sensi dell'art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291, le limitazioni urbanistiche dettate dai primi tre commi dell'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765, sono rese inapplicabili, per i comuni non inclusi negli appositi elenchi approvati dal Ministero dei lavori pubblici di concerto con il Ministero dell'interno, solo nel periodo compreso tra la presentazione dello strumento urbanistico alla autorità competente e la approvazione o la restituzione, senza approvazione, per la sua rielaborazione.

Nel caso di restituzione del progetto di strumento urbanistico senza approvazione, le predette limitazioni, (che, per distanze delle costruzioni sono in concreto specificate dal d.m. 2 aprile 1968), essendo integrative dell'art. 873, c.c., riprendono vigore fino alla data in cui il progetto non sia ripresentato con la conseguenza che la loro violazione attribuisce al proprietario del fondo contiguo un vero e proprio diritto soggettivo alla riduzione in pristino azionabile dinanzi al giudice ordinario

(Cass. civ., sez. II, 18 aprile 1996, n. 3682, FI, 1996, I, 2025).

2.       Le ulteriori restrizioni per i comuni inseriti negli elenchi speciali.

Le limitazioni sancite dall’art. 17 della legge ponte si applicano, invece, fino alla definitiva approvazione degli strumenti urbanistici, nei comuni inclusi in appositi elenchi approvati con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per l'interno.

Il piano regolatore generale ha, infatti natura di atto complesso, risultando dal concorso delle volontà del comune e della regione - succeduta allo Stato ai sensi dell'art. 1, lett. a), d.p.r. 15 gennaio 1972, n. 8.

L'efficacia normativa propria del piano e delle prescrizioni in esso contenute ha inizio non già dalla data della sua approvazione da parte del consiglio comunale, ma da quella della pubblicazione del decreto di approvazione del Presidente della giunta regionale.

Nei comuni inseriti negli appositi elenchi, di cui all'art. 4, 1° co., l. 1 giugno 1971, n. 291, in forza dell'art. 4, 8° co., l. 28 gennaio 1977, n. 10, le limitazioni di cui all'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765, vigono fino all'approvazione definitiva del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione e anche dopo la loro presentazione all'autorità competente

(Cass. civ., sez. II, 27 gennaio 1998, n. 784, GC, 1998, I, 965, nota Mannetta).

Nel periodo compreso fra la presentazione dello strumento urbanistico all'autorità di controllo e la sua approvazione, la disciplina in materia di distanze fra le costruzioni è quella del codice civile (ferme restando le misure di salvaguardia eventualmente assunte dal sindaco in relazione a richieste di licenze contrastanti con il piano regolatore adottato) non rilevando, in materia, le disposizioni contenute nell'art. 17, commi 8 e 9, l. 6 agosto 1967, n. 765, o quelle di cui all'art. 9, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 trattandosi di norme dirette ai comuni ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, che vincolano i privati solo dal momento del loro inserimento nei regolamenti locali.

E’ fatta salva l'applicazione, sino all'approvazione definitiva del piano urbanistico, delle limitazioni all'edificazione previste dai primi tre commi dell'art. 41 quinquies, l. 17 agosto 1942, n. 1150, introdotti dalla l. 6 agosto 1967, n. 765, nei comuni inseriti negli appositi elenchi, approvati dal Ministro dei lavori pubblici di concerto con il Ministro dell'interno, ai sensi dell'art. 4, 3° co., l. 1 giugno 1971, n. 291

(Cass. civ., sez. II, 11 febbraio 1997, n. 1256, GCM, 1997, 221).

Ai sensi dell'art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291, le limitazioni urbanistiche dettate dai primi tre commi dell'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765, si applicano, per i comuni inclusi in appositi elenchi approvati dal Ministro dei lavori pubblici di concerto con il Ministro dell'interno (per la regione Friuli-Venezia Giulia - a statuto speciale - ex artt. 22 e 23, d.p.r. 26 agosto 1965, n. 1116, dal presidente della giunta regionale previa deliberazione della giunta), fino alla data di approvazione degli strumenti urbanistici (piano regolatore generale o programma di fabbricazione) da essi adottati e, per tutti gli altri comuni, fino alla data in cui tali strumenti urbanistici sono presentati per l'approvazione all'autorità competente.

Nei territori di questi ultimi, pertanto, la disciplina applicabile in materia di distanze tra le costruzioni nel periodo compreso tra la presentazione dello strumento urbanistico e la sua approvazione è unicamente quella del codice civile (salvo, per l'autorità comunale l'obbligo di rispettare le misure di salvaguardia), avendo la presentazione del piano solo l'effetto di rimuovere le limitazioni suddette e non anche - in difetto di una specifica previsione legislativa in tal senso - quello di anticipare l'efficacia delle disposizioni del piano prima dell'approvazione dello stesso

(Cass. civ., sez. II, 4 marzo 1983 n. 1625, FI, 1983, I, 1926. Conf. Cass. civ., sez. II, 14 maggio 1980, n. 3189, GC, 1980, I, 1807).

Vale, pertanto, la regola che la distanza fra gli edifici deve essere rapportata all’altezza del fronte del fabbricato da costruire.

I due immobili che si prospettano devono avere fra di loro uno spazio libero pari almeno alla loro altezza.

Nei comuni inseriti negli appositi elenchi, di cui all'art. 4, 1° co., l. I giugno 1971, n. 291, fino all'approvazione del piano regolatore o del programma di fabbricazione, l'altezza degli edifici non può essere superiore alla larghezza degli spazi pubblici o privati su cui essi prospettano e la distanza dagli edifici vicini non può essere inferiore all'altezza di ciascun fronte dell'edificio da costruire.

In tal senso ciascun proprietario deve osservare dal confine una distanza tale che, in relazione all'altezza, assicuri al vicino il diritto di costruire ad una pari distanza dal confine stesso un edificio di uguale altezza

(Trib. Ariano Irpino, 22 dicembre 1992, GM, 1994, 466, nota Covuccia e Mannetta).

Le norme contenute nei nuovi strumenti urbanistici hanno vigore a partire dalla data della loro approvazione da parte degli organi regionali competenti. Fino a tale data hanno vigore le norme dettate dal codice civile.

Nel territorio del comune di Valbravenna, incluso nell'elenco di cui al d.m. 27 luglio 1971, emanato in attuazione dell'art. 4, l. 291 del 1971, le limitazioni urbanistiche dettate dai primi tre commi dell'art. 41 quinquies, l. 17 agosto 1942, n. 1150, hanno cessato di avere efficacia dalla data di pubblicazione del decreto del presidente della giunta regionale della Liguria 30 maggio 1980, n. 704, che ha approvato il relativo programma di fabbricazione, essendo applicabile da tale data esclusivamente la disciplina urbanistica dettata dal programma, con la conseguenza che, in mancanza di specifiche norme, in detto programma, in materia di distanze tra fabbricati, è divenuto operante l'art. 873, c.c., di cui, per effetto del richiamo ivi contenuto, la normativa urbanistica locale costituisce integrazione

(Cass. civ., sez. II, 20 aprile 1993, n. 4623, GCM, 1993, 699).

Ai sensi dell'art. 4, 3° co., l. 1 giugno 1971, n. 291, nei comuni inclusi negli appositi elenchi approvati dal Ministro dei lavori pubblici di concerto con il Ministro dell'interno - e, quindi, ai sensi del d.m. 27 luglio 1971, anche nel comune di Marino - le limitazioni urbanistiche dettate dai primi tre commi dell'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765, divengono inapplicabili non a seguito della presentazione del programma di fabbricazione all'autorità competente per l'approvazione, come previsto per i comuni non inclusi negli elenchi predetti, ma solo a seguito dell'effettiva approvazione dello strumento urbanistico.

Ne deriva l'illegittimità delle costruzioni che, nei comuni di cui agli indicati elenchi, siano state eseguite, prima dell'approvazione dello strumento urbanistico, in violazione delle limitazioni predette, salva, peraltro, l'esclusione di tale illegittimità, secondo i principi in tema di successione di normative edilizie, ove le costruzioni stesse risultino conformi in ogni loro parte alla disciplina edilizia sopravvenuta

(Cass. civ., sez. II, 6 giugno 1988, n. 3820, GCM, 1988).

Se il comune è stato erroneamente inserito negli elenchi ministeriali, pur essendo munito di regolamento edilizio ritualmente approvato, devono applicarsi le norme regolamentari, che le disposizioni ministeriali hanno disatteso.

Se un Comune, incluso negli elenchi speciali approvati dal Ministro dei lavori pubblici, di concerto con quello dell'interno, ex art. 4, 1° co., l. 1 giugno 1971, n. 291, perché ritenuto sprovvisto di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, parte integrante del regolamento edilizio, ex art. 34, l. 17 agosto 1942, n. 1150, debitamente approvato e ad essa conforme, ex artt. 33, 35 e 36, l. 17 agosto 1942, n. 1150, ne è invece provvisto il giudice ordinario, previa disapplicazione di tale ricognizione, non discrezionale, lesiva dello jus aedificandi dei privati, ex artt. 4 e 5, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. e), deve disciplinare i distacchi tra costruzioni in base a tale normativa secondaria, e non secondo quella residuale, stabilita dai primi tre commi dell'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765.

Fattispecie relativa al comune di Ottaviano, incluso nei suddetti elenchi con d.m. 27 luglio 1971, mentre, invece, aveva adottato, con delibera del podestà del 10 marzo 1932, approvata dalla g.p.a., un regolamento edilizio, restituitogli l'8 marzo 1934 dall'Alto commissario per la città di Napoli dopo l'omologazione del Ministero ll.pp.

(Cass. civ., sez. II, 24 marzo 1998, n. 3085, GI, 1999, 262, nota Annunziata).

Le limitazioni disposte dall'art. 17, l. 6 agosto 1967, n. 765, si applicano nei comuni dotati di un piano di ricostruzione, qualora gli stessi non siano portatori di disposizioni che disciplinino le distanze fra i fabbricati.

In mancanza di piano regolatore o di programma di fabbricazione ed in mancanza altresì, nel pur esistente piano di ricostruzione, di una disciplina specifica e compiuta in materia di distanze tra fabbricati - e, per effetto dell'art. 4, l. 1 giugno 1971, n. 291, nei comuni indicati nei dd.mm. 22 giugno 1971 e 27 luglio 1971, anche dopo la presentazione del predetto p.r.g. o programma di fabbricazione all'autorità competente per l'approvazione - tali distanze sono regolate dall'art. 17 l. 6 agosto 1967, n. 765.

L'art. 12, l. 27 ottobre 1951, n. 1402, dichiara, infatti, applicabili ai comuni che abbiano adottato un piano di ricostruzione, le disposizioni della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, purché non incompatibili, risultandone così esclusa l'applicabilità soltanto nell'ipotesi in cui tali disposizioni siano relative a materie compiutamente e specificamente disciplinate dalle norme sui piani di ricostruzione ovvero da norme contenute in tali strumenti

(App. Napoli, 23 novembre 1983, RGE, 1984, I, 215).

Le disposizioni dell’art. 4, l. 291 del 1971, sono espressamente richiamate dall'art. 4, 8° co., della l. 10 del 1977, che ribadisce l’obbligo di attendere l’approvazione del piano per fare cessare l’applicazione delle limitazioni portate dall’art. 17 della legge ponte.

L'art. 4, 8° co., della l. 10 del 1977 fa espressamente salva l'applicazione dell'art. 4, della l. 291 del 1971, secondo cui le limitazioni previste dall'art. 17, l. 765 del 1967 - fra le quali il rispetto di una distanza dal vicino fabbricato non inferiore all'altezza del costruendo edificio - continuano ad applicarsi nei comuni inclusi nell'apposito elenco contenuto nel d.m. 27 luglio 1971, anche dopo la presentazione del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione all'autorità competente per l'approvazione e fino a che non avvenga la definitiva approvazione stessa.

(Cass. civ., sez. II, 28 agosto 1986, n. 5269, RGE, 1986, I, 905).