45 CAPITOLO
LA CORTE DEI
CONTI
1. La giurisdizione
La Corte dei Conti
,ai sensi dell'art.103 della Costituzione ha la giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, oltre a funzioni di
controllo di legittimità sugli atti che non rientrano in questa trattazione. CENTOFANTI N., CENTOFANTI P. e FAVAGROSSA M. , Formulario del diritto amministrativo
2012, 321.
La disciplina delle
funzioni giurisdizionali e del relativo procedimento è dettata dal RD 12-7-1934
n.1214 e dal regolamento di procedura approvato con RD 13-8-1933 n.1038.
La Corte dei
Conti ha sede in Roma ed esercita la giurisdizione attraverso quattro sezioni
ordinarie, cinque speciali ,le sezioni riunite, e le sezioni regionali ove
previste ad esempio in Sicilia ed in Sardegna.
La Legge 19/1994
all'art.1 istituisce sezioni giurisdizionali in tutte le regioni ,completando
il decentramento di cui alla Legge 203/1991.
E' attribuita
alle sezioni giurisdizionali regionali ,per espresso richiamo dell'art. 3 della
Legge 658/1984, che la determina per la costituita sezione della regione
Sardegna, la giurisdizione in materia :
di giudizi di
conto e responsabilità contabile e i giudizi a istanza di parte in materia di
contabilità pubblica riguardanti i tesorieri e gli altri agenti contabili gli
amministratori e i funzionari e agenti della regione, province, comuni , degli
altri enti locali e regionali ;
degli stessi
giudizi di conto e di responsabilità riguardanti agenti contabili gli
amministratori e funzionari impiegati e agenti di uffici e organi dello Stato e
di enti pubblici aventi sede ed uffici nella regione;
di giudizi sui
ricorsi ed istanze in materia di pensioni, quando il ricorrente abbia residenza
anagrafica nella regione;
di giudizi
interessanti la regione in materia contabile.
Alla data
dell'insediamento delle sezioni giurisdizionali regionali sono soppresse la II
e la IV sezione ordinaria oltre le cinque sezioni speciali per le pensioni di
guerra.
A partire dal
1-1-1995 i ricorsi ,in mancanza della costituzione delle relative sezioni
regionali, sono attribuiti alla sezione giurisdizionale regionale del Lazio.
Dall'insediamento
delle sezioni giurisdizionali regionali decorre il termine ordinatorio di venti
giorni entro il quale sono trasmessi i fascicoli dei processi, per i quali non
sia stata già fissata l'udienza di trattazione da parte della sezione
giurisdizionale centrale .
L'atto è
recettizio e produce gli effetti dal momento dell'eseguita comunicazione al
ricorrente.
Questo ha tempo
sei mesi per inviare al presidente della sezione regionale istanza per la
prosecuzione del giudizio motivando il proprio interesse, ai sensi dell'art.6
della Legge 19/1994.
Il termine è
perentorio e la sua inosservanza comporta l'estinzione del giudizio.
2. Il giudizio di conto
Il giudizio di
conto è disciplinato dagli artt. 44 e segg. del TU 1214/1934, con la Legge
19/1994 la giurisdizione è esercitata dalle sezioni giurisdizionali
regionali.A. TRAVI, Formulario annotato della giustizia amministrativa,
2008, 591.
La presentazione
del conto costituisce in giudizio l'agente dell'amministrazione.
Sono considerati
agenti: i tesorieri, i ricevitori, i cassieri, gli agenti incaricati di
riscuotere, di conservare, di maneggiare denaro pubblico o di tenere in
custodia valori, anche se senza legale autorizzazione.
La Corte dei
conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la
compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico; ma,
per non travalicare i limiti esterni del suo potere giurisdizionale, una volta
accertata tale compatibilità, non può estendere il suo sindacato
all'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dal pubblico
amministratore, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di
cui la legge stabilisce l'insindacabilità, ex art. 1, comma 1, L. 14 gennaio
1994, n. 20, mod. art. 3, L. 20 dicembre 1996, n. 639, e può dare rilievo alla
non adeguatezza dei mezzi prescelti dal pubblico amministratore solo
nell'ipotesi di assoluta ed incontrovertibile estraneità dei mezzi stessi
rispetto ai fini.
Nella
fattispecie, la Suprema Corte ha cassato senza rinvio, dichiarando il difetto
di giurisdizione, la sentenza della Corte dei conti, con la quale si era
ritenuta estranea ai fini istituzionali dell'Agenzia spaziale italiana la
partecipazione ad alcune manifestazioni, in quanto costituenti attività
meramente autoreferenziali o, comunque, genericamente divulgative di
informazioni sull'ente, senza tener conto che, ai sensi dell'art. 2, L. 30
maggio 1988, n. 186, istitutiva dell'Agenzia, è compito della stessa promuovere
la diffusione e l'utilizzazione delle conoscenze derivanti dalle attività
spaziali.
Si tratta di una
fase amministrativa che si può concludere col decreto di discarica.
Questo atto impedisce
l'inizio del giudizio di conto ai sensi dell'art.84 della Legge di contabilità
approvata con RD 2440/1923.
3. Il giudizio di responsabilità amministrativa e contabile.
Sono
attribuiti alla Corte dei conti i giudizi di responsabilità amministrativa, per
fatti commessi dopo l'entrata in vigore dell'art. 1, ultimo comma, L. 14
gennaio 1994, n. 20, anche nei confronti di amministratori e dipendenti di enti
pubblici economici, essendo irrilevante il fatto che detti enti - soggetti
pubblici per definizione, istituiti per il raggiungimento di fini del pari
pubblici attraverso risorse di eguale natura - perseguano le proprie finalità
istituzionali mediante un'attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto
privato. Cass. civ., Sez. Un., 22 dicembre 2003, n. 19667.
La
responsabilità amministrativa è caratterizzata:
- da un rapporto
di dipendenza o di servizio nei confronti dello Stato che comprende anche i
funzionari onorari ed i ministri.
- da un
comportamento anche solo colposo, derivante da negligenza o dalla
inapplicazione della legge, che trova esimente solo nella forza maggiore ,quale
ad esempio la carenza organizzativa o l'organico insufficiente.
- da un danno
erariale patrimoniale derivante all'amministrazione, che sia direttamente
riconducibile all'evento.
La
giurisprudenza ha affermato che costituisce fatto dannoso la retribuzione
liquidata in eccesso rispetto al dovuto.
Costituisce
inoltre danno erariale il pagamento di un premio da parte del Comune, per la
copertura assicurativa dei suoi dirigenti e amministratori, per le ipotesi
risarcitorie supportate da condanne della Corte dei conti, in quanto ridonda ad
esclusivo beneficio degli assicurati, in palese conflitto con gli interessi
propri dell'ente pubblico.
Costituisce
fonte di responsabilità amministrativa da parte di un commissario straordinario
la valutazione sulla sussistenza dei presupposti per realizzare un progetto che
comporti un rilevante impegno finanziario senza che vi sia stata una
corrispondente utilità per la collettività amministrata
L’amministratore
deve valutare l’effettiva utilità e attuabilità e non deve palesemente ed
ingiustificatamente travalicare i propri compiti istituzionali diretti al
superamento dell'emergenza, cui è conseguita la grave illegittimità
dell'iniziativa, "a fronte della quale si è avuto. Corte Conti reg.
Campania, 27 dicembre 2007 n. 4174.
Sussiste la
responsabilità dei membri di una giunta comunale per le spese sostenute da una
società a prevalente partecipazione comunale per assunzioni di personale
sostanzialmente elusive del divieto di assunzioni nella p.a. ed in contrasto
con i criteri di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa. Corte
Conti reg. Toscana, sez. giurisd., 3 giugno 2008, n. 372.
E’ fonte di
responsabilità anche l’assunzione di dirigenti privi di specifiche competenze.
Corte Conti reg. Lombardia, 8 aprile 2009.
E’
stata riconosciuta l’esenzione da responsabilità amministrativo-contabile per
le deliberazioni approvate dai componenti del consiglio di amministrazione di
un ente pubblico, anche non territoriale, ex art. 1, comma 1 ter, L. 14 gennaio
1994, n. 20, se, nella circostanza, essi si sono in buona fede conformati agli
atti istruttori effettuati dagli uffici amministrativi e tecnici competenti.
Corte Conti, sez. I, 1 aprile 2003, n. 115/A, in Riv. corte conti, 2003, f. 2,
100.
Il danno non
deve essere soggettabile a compensazione col benenficio che l'amministrazione
ne abbia eventualmente ricavato.
Il giudizio non
ha alcun rapporto con l'accertamento della illegittimità degli atti
dell'amministrazione.
I rapporti fra
giudizio amministrativo e giudizio contabile sono di assoluta autonomia in
quanto non sono previste nè preclusioni, nè precedenze .
L'accertamento della
responsabilità amministrativa contabile prescinde dall'accertamento
dell'illegittimità degli atti dell'amministrazione.
Il fatto
illecito che provoca il danno nasce dagli effetti che l'atto amministrativo ha
prodotto.
Tali effetti si
sono potuti produrre proprio perchè l'atto non è stato annullato in sede di
controllo o in sede giurisdizionale e conserva la sua presunzione di
legittimità anche dopo il giudizio di responsabilità amministrativa. Corte
Conti,Sez.Riun.23-6-1992n.792, in Foro Amm. 1993,578.
L'art. 1 della
Legge 20/1994 pone il termine di cinque anni per la prescrizione del diritto al
risarcimento.
Questi decorrono
dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ,ovvero dalla sua scoperta.
Se la
prescrizione si matura per omissione di denuncia la responsabilità per danni
passa a chi non ha ottemperato all'obbligo di denunzia .
La relativa
prescrizione quinquennale decorre dalla data in cui si è maturata la precedente
prescrizione .
L'art.5 della
Legge 19/1994 ponendo nuove regole di procedura coll'istaurazione delle sezioni
giurisdizionali regionali tempera la natura inquisitoria del giudizio
attraverso l'introduzione di una fase preparatoria.
In questa fase
preparatoria il procuratore regionale invita il presunto responsabile del dano
a depositare entro trenta giorni dalla notifica della relativa comunicazione le
proprie deduzioni ed eventuali documenti.
Successivamente
il procuratore deve emettere l'atto di citazione a giudizio ai sensi
dell'art.45 del Regolamento RD.1038/1933.
L'atto di citazione
a forma di ricorso con i contenuti dell 'art.1 del Regolamento citato.
L'atto deve
contenere il nome, cognome , domicilio, residenza o dimora dell'attore e del
convenuto ,la esposizione dei fatti e la qualità nella quale furono compiuti
l'oggetto della domanda e l'indicazione dei titoli su cui è fondata .
Già nella fase
preparatoria il procuratore regionale può chiedere ai sensi dell'art.5 della
Legge 19/1994 il sequestro conservativo dei mobili e immobili del convenuto .
Il presidente
della sezione giurisdizionale regionale provvede con decreto motivato sulla
richiesta contestualmente alla fissazione dell'udienza di trattazione con
termine massimo di trenta giorni per la notifica.
In carenza di
tali adempimenti il decreto che dispone il sequestro
è illegittimo.
Il giudizio
prosegue con le norme di trattazione esaminate nel giudizio di conto.
4. La limitazione della responsabilità contabile.
La tendenza
legislativa che aumenta il controllo interno di gestione, vedi ad esempio il
D.L.vo 29/1993 che introduce i controllo sulla produttività e una maggiore
responsabilità amministrativa, con conseguente valorizzazione della autonomia
operativa, hanno comportato una forte limitazione della responsabilità di conto
degli amministratori, nonostante le proteste dei magistrati della Corte dei
Conti, che hanno visto una conseguente riduzione del loro ruolo, colla riforma
introdotta col D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni,
nella L. 2 dicembre 1996, n..
La limitazione
della azione di responsabilità si articola sui seguenti punti principali.
La
responsabilità contabile è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo
o colpa grave, ai sensi dell’art. 3 del D.L. 543/1996.
La Corte invero
ha limitato l’intervento del giudice contabile impedendo la sostituzione delle
scelte proprie dello stesso giudice con quelle dell’autorità amministrativa,
Corte Conti 3 giugno 1996 n. 30, ma la limitazione operata dal legislatore
appare assai limitativa dell’operato della Corte, anche se è demandato ad essa
medesima di determinare a livello interpretativo i suoi confini.
E’ esclusa
l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori locali per la
mancata copertura dei costi minimi dei servizi.
E’ consentito
procedere solo per gli atti successivi al gennaio 1994 nei confronti di
amministratori responsabili di danni compiuti ad amministrazioni diverse da
quelle di appartenenza.
La
responsabilità solidale opera verso i soli concorrenti che abbiano conseguito
un illecito arricchimento abbiano agito con dolo.
5. Il giudizio in materia di pensione.
In materia di
pensioni la Corte ha giurisdizione senza che vi sia riserva costituzionale.
Un primo
problema è quello di identificare l'esatto confine della giurisdizione che si
trova a confine quella del giudice amministrativo.
La
giurisdizione, attribuita dall'art.3 della Legge 19/1994 alle sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei Conti, riguarda tutte le controversie
sui provvedimenti definitivi di liquidazione di pensioni a carico totale e
parziale dello Stato ai sensi dell'art.62 del RD 1214/1934 . A. TRAVI, Formulario
annotato della giustizia amministrativa, 2008, 616.
Questi
provvedimenti possono incidere sia sull'an sia sul quantum del diritto a
pensione .
Rientrano
in generale nella giurisdizione della Corte dei conti, prevista dagli artt. 13
e 62, T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, non solo le controversie attinenti al
diritto a pensione, ma anche quelle connesse, pur se implicanti il sindacato di
poteri discrezionali dell'amministrazione, quali quelle relative alla
ripetizione di somme indebitamente corrisposte a titolo di pensione. Cons.
Stato, sez. IV, 30 dicembre 2003, n. 9178.
La Corte ha
giurisdizione sulle questioni relative al riscatto dei servizi utili al calcolo
della pensione.
La giurisdizione
riguarda anche provvedimenti che riducano o disconoscano il diritto a pensione
,anche se adottati per recuperare emolumenti già liquidati.
La Corte non ha
giurisdizione sui provvedimenti amministrativi relativi al rapporto di impiego
inerenti allo status dell'impiegato ,divenuti definitivi per mancata
impugnativa davanti al giudice amministrativo competente in via esclusiva su
tali rapporti .
La Corte può
solo valutare l'idoneità di questi atti amministrativi per gli effetti che
spiegano sul trattamento pensionistico .
Trattandosi di
diritto imprescrittibile ,salva la prescrizione quinquennale per i ratei
maturati e non richiesti, il termine per ricorrere fissato dal legislatore è
stato dichiarato illegittimo.
Allo scopo di
soddisfare l’esigenza di eliminare l’arretrato accumulato è stato prevista,
dall’art. 5, L. 205/2000, l’istituzione del giudice unico delle pensioni.
In tale materia,
pertanto, la Corte giudica in composizione monocratica, attraverso un
magistrato assegnato alla sessione giurisdizionale competente per territorio in
funzione di giudice unico.
6. Il risarcimento del danno ingiusto.
Per la
giurisprudenza al ricorrente è dovuto il danno cd. da ritardo, ovvero la
lesione all'affidamento ed alla certezza del diritto. Il risarcimento è dovuto,
ad esempio nella fattispecie relativa alla richiesta di annullamento del
provvedimento di recupero del conguaglio dell’importo consistente nella
differenza tra pensione provvisoria e pensione definitiva.
Data la
giuridica differenza fra trattamento provvisorio e trattamento definitivo,
nessuna rilevanza può esser data al richiamo alla buona fede pur se collegata
alla lunghezza del periodo di provvisorietà.
La
giurisprudenza amministrativa è unanime sulla doverosità del recupero di somme
indebite da parte dell'amministrazione in termini generali. Cons. St., sez. IV,
24 maggio 2007, n. 2651. L'amministrazione, una volta decorso il tempo previsto
per l'adozione del provvedimento, non decade dal potere di adozione di questo.
Tale esito, di
carattere sanzionatorio a tipologia decadenziale, non risulta previsto da
nessuna disposizione generale, contrapponendosi ad esso i principi della
continuità e della doverosità dell'azione amministrativa
La
giurisprudenza ha affermato che il recupero di somme indebitamente erogate
dalla pubblica amministrazione ai propri dipendenti costituisce esercizio, ai
sensi dell'art. 2033 c. c., di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto
patrimoniale, non rinunziabile.
In sede di
recupero di emolumenti non dovuti da parte della p.a., la eventuale buona fede
di colui che li ha ricevuti non può rappresentare un ostacolo all'esercizio del
recupero dell'indebito, neppure quando intervenga a lunga distanza di tempo
dall'erogazione delle somme, comportando in capo all'amministrazione solo
l'obbligo di procedere al recupero stesso con modalità tali da non incidere
significativamente sulle esigenze di vita del debitore.
Nell'ipotesi di
ritardo nel recupero non si tratta di valutare l'entità della pensione in
rapporto alla somma da recuperare e se le modalità del recupero renderebbero
precarie le condizioni di vita del ricorrente.
A tutela del
pensionato, qualora, come nel caso di specie, vi sia stato un petitum in
tal senso, milita anche l'art. 2043 c.c., che, quale norma immediatamente
precettiva ed aperta, di ricezione di ogni interesse giuridicamente protetto,
garantisce il risarcimento del danno nel caso, lamentato dal ricorrente, della
lesione della certezza del diritto e dell'affidamento. Corte Giustizia UE, 19
giugno 2003, C-34/2002.
È stato,
infatti, correttamente affermato che è prospettabile la pretesa al risarcimento
conseguente alla mera omissione o anche al solo ritardo nell'adozione di un
provvedimento, indipendentemente dalla spettanza del bene della vita al quale è
preordinato l'interesse legittimo di tipo pretensivo. Corte Conti reg. Toscana, sez. giurisd., 10 giugno
2008, n. 423.
Tale pretesa è
da ricollegare all'interesse procedimentale avente ad oggetto il rispetto dei
tempi certi dell'azione amministrativa concernente l'esplicazione della
competenza amministrativa secondo criteri di correttezza e buona fede.
Il danno
risarcibile è quello derivante dalla situazione di incertezza protratta oltre
il termine entro il quale l'azione amministrativa deve essere conclusa.
Il danno da
ritardo nell'adozione di un provvedimento amministrativo può essere risarcito
solo in rapporto alla conseguibilità del bene della vita cui si ha titolo;
pertanto il risarcimento può essere preteso dopo il riconoscimento definitivo
della spettanza del bene.
Nella
fattispecie, il diritto a pensione nei termini del decreto pensionistico è
fuori dubbio. Essendo l'Amministrazione incorsa in un errore non addebitabile a
colui che ha ricevuto le somme, collocato a riposo anzitempo nell'incolpevole
affidamento di averne diritto, il danno va valutato in via equitativa. Detto
nocumento deve essere valutato nel provvedimento di recupero e nella portata
lesiva di questo secondo il suo contenuto. Il risarcimento consiste, pertanto,
nelle somme che sono state richieste e con la relativa rivalutazione.
7. La giurisdizione domestica e altri giudizi.
L'art. 3 del
RD.1214/1934 attribuiva alla Corte la giurisdizione sui reclami del personale
della Corte stessa.
La cosiddetta
giurisdizione domestica è sta abrogata dall'art.12 della L.425/1984 che ha
attribuito questa materia alla giurisdizione dei tribunali amministrativi
regionali.
Rimangomo di
competenza dellla Corte,secondo il decentramento effettuato dalla Legge 19/1994
alle sezioni giuirisdizionali regionali, i ricorsi contro i provvedimenti
definitivi delle Intenze di Finanza ,ora centri regionali di servizio in
materia di rimborso di quote d'imposta inesigibili ai sensi dell'art.53 del
Regolamento,i ricorsi contro ritenute a titolo cautelativo su stipendi ed altri
emolumenti di funzionari ed agenti statali ai sensi dell'art.57 del
Regolamento.
Sono di
competenza della giurisdizione ordinaria i ricorsi dei funzionari ed agenti
dipendenti dell'azienda delle Ferrovie dello Stato contro i provvedimenti
amministrativi di addebito,ai sensi dell'art.56 del Regolamento ,dopo la
trasformazione dell'ente in s.p.a.
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