Beni pubblici. 2 Le categorie dei beni del demanio.

Capitolo secondo

Le categorie dei beni del demanio

Guida bibliografica.

1. Il demanio necessario.

La dottrina classifica come facenti parte del demanio necessario il demanio marittimo, quello idrico e quello militare. Sandulli 1984, 745.

2. Il demanio accidentale.

La dottrina classifica come facenti parte del demanio accidentale il demanio stradale, quello ferroviario, quello aeronautico e quello culturale. Sandulli 1984, 749.

3. Le pertinenze.

La pertinenza forma con la cosa principale un’unità sotto il profilo giuridico ed economico. Essa ha, infatti, la stessa funzione e destinazione della cosa principale cui è strettamente collegata. De Martino 1964, 49. Sandulli 1984, 745.

1. Il demanio necessario.

I beni demaniali si dividono in due grandi categorie quella del demanio necessario e quella del demanio accidentale (Virga 1995, 370).

I beni possono essere demaniali per natura in quanto sono per la loro stessa essenza destinati a funzioni riservate allo Stato o alla regione e devono appartenere per questa ragione solo agli enti pubblici.

Gli elementi che caratterizzano il demanio naturale sono l’esclusività e l’appartenenza allo Stato.

L’esclusività comporta che le categorie dei beni del demanio naturale sono tassativamente elencate dall’art. 822, 1° co., c.c.

Fanno parte del demanio necessario i seguenti beni: il lido del mare, la spiaggia, le rade, i porti - che fanno parte del demanio marittimo ai sensi dell’art. 28 del c.n. - i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia - che fanno parte del demanio idrico - le opere destinate alla difesa nazionale - che fanno parte del demanio militare.

La giurisprudenza rileva che il demanio marittimo ha le caratteristiche del c.d. demanio naturale necessario, essendo i beni che ne fanno parte naturalmente destinati ai pubblici usi del mare per struttura e composizione. (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 20.6.2005, n. 1435, FATAR, 2005, 6 2200).

Fanno parte del demanio idrico necessario le acque pubbliche, tra cui i laghi, come stabilito dall'art. 822 c.c. (Cons. St., sez. VI, 19.5.2005, n. 2509, FACDS, 2005, 5 1556).

L’appartenenza al demanio necessario dello Stato consente di risolvere ogni questione relativa alla proprietà dei beni fra amministrazioni pubbliche.

Le acque pubbliche, ad esempio, fanno parte del demanio necessario idrico dello Stato, con la eccezione, che qui non ricorre, del demanio regionale riguardante talune acque lacuali.
Detto principio generale, che si fonda sulla norma dell'art. 822, c.c., e sul regime complessivo di cui al r.d. n. 1175 del 1933, è ribadito dalla normativa successiva, che risulta ad esso del tutto coerente, anzitutto nel d.p.r. 616 del 1977. La norma attribuisce alle Regioni delle funzioni relative alla tutela, alla disciplina ed alla utilizzazione delle risorse idriche, ex art. 90, d.p.r. 616 del 1977.

La competenza dello Stato quanto alla dichiarazione di pubblicità delle acque è ribadita dall'art. 91, d.p.r. 616 del 1977.
Nel nostro sistema è necessario dunque in via di principio, salvo il caso della antica utenza antecedente la normativa suddetta sulla quale non vi è stata controversia nella specie, stabilire se un'acqua è pubblica.
E' ben vero, come ritiene il ricorrente, che i Comuni oltre ad altri soggetti pubblici e privati, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 183 del 1989, partecipano alle funzioni riguardanti il riassetto delle acque in materia di difesa del suolo, ma tale potere, che si esercita pur sempre nelle forme stabilite dalla legge, nulla ha a che vedere con la titolarità di un diritto dominicale sulle acque stesse (pubbliche), appartenenti, si é detto, in via di principio al demanio dello Stato salva diversa previsione legale.

Nel nostro ordinamento, le acque pubbliche fanno parte, salva diversa previsione legale, del demanio necessario (idrico) dello Stato, come risulta dall'art. 822 c.c. e dal r.d. 11.12.1933, n. 1775, e come è ribadito dal d.p.r. 24.7.1977, n. 616.

Questa regola non trova eccezione, in favore dei Comuni, nella successiva normativa sul riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo di cui alla l. 18.5.1989, n. 183, giacché l'art. 11 di detta legge, se affida ai Comuni, unitamente ad altri soggetti, il compito di partecipare alle funzioni riguardanti il riassetto delle acque in materia di difesa del suolo, non attribuisce ad essi la titolarità di alcun diritto dominicale sulle stesse acque pubbliche, titolarità che neppure è ricavabile dall'interesse dell'ente locale alla corretta gestione delle acque sul proprio territorio, ex art. 4, l. 5.1.1994, n. 36.

(Cass. Civ., sez. un., 5.7.2004, n. 12272, FACDS, 2004, 1995).

Fanno parte della categoria dei beni del demanio militare gli immobili destinati a soddisfare esigenze di sicurezza del Paese, sia all'esterno sia all'interno; non possono ricondursi fra tali beni i poligoni di tiro ceduti in uso all'Unione italiana tiro a segno per finalità che perciò esulano dai compiti istituzionali dell'amministrazione militare. (T.A.R. Sicilia Palermo, 31.5.1988, n. 403, FA, 1988, 3847).

Una della conseguenze dell’appartenenza al demanio necessario è evidenziata dalla giurisprudenza che nega per tali beni forme di sdemanializzazione tacita.

Il demanio marittimo ha le caratteristiche del cosiddetto demanio naturale necessario, essendo i beni che ne fanno parte naturalmente destinati ai pubblici usi del mare per struttura e composizione; pertanto, nei suoi confronti non sono possibili forme di sdemanializzazione tacita, non potendo venire meno le potenziali attitudini dell'arenile ai pubblici usi dal mare per il solo fatto dell'eventuale tolleranza, da parte della p.a., del possesso di privati sul bene stesso.

(T.A.R. Sardegna, sez. I, 20.6.2005, n. 1435, FATAR, 2005, f. 6,2200).

2. Il demanio accidentale

Il demanio accidentale comprende i beni che possono essere di proprietà oltre che dello Stato anche di altri enti o di privati.

Detti beni sono considerati demaniali solo se appartengono allo Stato o agli altri enti territoriali.

Fanno parte del demanio accidentale il demanio stradale, costituito dalle strade e dalle autostrade; il demanio ferroviario, costituito dalle strade ferrate; il demanio aeronautico, costituito dagli aerodromi; il demanio degli acquedotti; il demanio culturale costituito dai beni immobili, riconosciuti di notevole interesse storico, artistico o archeologico, ai sensi del d. lg. 42/2004, e dai beni mobili, come le raccolte dei musei delle pinacoteche degli archivi e delle biblioteche.

Un immobile di interesse storico può ritenersi incluso nel demanio accidentale dello Stato (o delle regioni o degli enti locali) a norma dell'art. 822 c.c. alla duplice condizione che appartenga ai suddetti enti e che l'indicato interesse sia stato dichiarato o riconosciuto in esito a specifico giudizio valutativo da parte della p.a. (T.A.R. Toscana, sez. III, 19.7.2002, n. 1561, FATAR, 2002, 2453).

La giurisprudenza ha stabilito che non costituiscono beni del demanio storico comunale le antiche mura di un centro medievale che non siano state fatte oggetto di un preventivo accertamento amministrativo e non siano state espressamente riconosciute d'interesse artistico o storico a seguito di un procedimento valutativo tendente ad appurare la qualità intrinseca del bene. I medesimi immobili, pur ammettendone l'originario carattere demaniale militare, di conseguenza, non passano automaticamente nella categoria del demanio accidentale una volta perduta la loro attitudine alla difesa, ma rimangono assoggettati alla disciplina di diritto privato, nella specie all'art. 887, c.c., per i fondi a dislivello. Nella specie si trattava delle mura castellane di Valfabrica. (Cass. Civ., sez. I, 28.6.1985, n. 3871, RGE, 1986, I, 74).

La giurisprudenza ritiene che per essere qualificati demaniali i beni del demanio accidentale devono appartenere interamente agli enti pubblici con esclusione quindi dei beni che appartengono a detti enti solo per quote di comproprietà.

L'art. 822, 2° co., c.c., ed, in correlazione, l'art. 824, c.c., comprendono tra i beni del demanio accidentale dello Stato e, rispettivamente, degli enti locali, i soli immobili riconosciuti di notevole interesse, appartenenti per intero a quei soggetti pubblici.

Va, pertanto, escluso che facciano parte del demanio accidentale dello Stato o degli enti locali - per intero, o anche soltanto per quota ideale - gli immobili riconosciuti di notevole interesse storico, artistico o archeologico, ai sensi della l. n. 1089 del 1939, rispetto ai quali detti soggetti siano titolari, unicamente, del diritto di comproprietà indivisa in comunione con un soggetto privato, mentre, in tale ipotesi, il soggetto pubblico vanta sul bene soltanto un diritto di comproprietà pro indiviso col soggetto privato, di natura meramente privatistica.

(Cass. Civ., sez. I, 20.11.1996, n. 10160, GCM, 1996, 1548).

La privatizzazione degli enti ha inciso solo sulla loro struttura organizzativa e non ha avuto conseguenze sulla qualificazione del loro patrimonio.

Ad esempio, la trasformazione delle Ferrovie dello Stato in ente pubblico economico, regolata dalla l. 17.5.1985, n. 210, e la successiva modifica in s.p.a., ad opera della l. 8.8.1992, n. 359, ha inciso soltanto sulla disciplina organizzativa della struttura affidataria del servizio, senza far venire meno tutta la restante disciplina prevista dalla richiamata l. n. 210 del 1985, ivi compreso il regime giuridico dei beni di sua proprietà.

Il regime, quindi, resta quello tipico dei beni rientranti nel demanio accidentale, in cui va compreso il demanio ferroviario, cioè di quei beni in qualche modo destinati all'esercizio dell'attività ferroviaria (Cons. St., sez. IV, 14.12.2002, n. 6923, DT, 2003, 656).

E’ preferibile la teoria che inquadra tali beni fra i beni privati di interesse pubblico. Vedi Cap. XII, n. 1.2.

3. Le pertinenze.

Il regime della pertinenza, fissato dal c.c., collega il destino di tali beni con quello della cosa principale.

1. Gli atti e i rapporti giuridici che hanno per oggetto la cosa principale comprendono anche le pertinenze, se non è diversamente disposto.

(art.818, c.c.).

La giurisprudenza ritiene che per la costituzione del vincolo pertinenziale sono necessari un elemento oggettivo, consistente nella materiale destinazione del bene accessorio in una relazione di complementarità con quello principale, e un elemento soggettivo, consistente nella effettiva volontà, del titolare del diritto di proprietà, o di altro diritto reale sui beni collegati, di destinazione della res al servizio o all'ornamento del bene principale (Cass. Civ., sez. II, 9.5.2005, n. 9563, GCM, 2005, 5).

Sono considerate pertinenze del demanio stradale il terreno di sedime sottostante ad un viadotto autostradale.

Il terreno di sedime sottostante ad un viadotto autostradale e le aree immediatamente contigue, espropriati o altrimenti acquistati per la costruzione dell'autostrada e assegnati ad una società concessionaria, con obbligo di ritrasferimento allo scadere di concessione, ha natura di pertinenza dell'opera pubblica autostradale e, in quanto tale, è partecipe del regime pubblicistico di questa. Non rileva, a tal fine, il fatto che, medio tempore, sia proprietario del terreno un soggetto privato.

(Cons. St. , sez. IV, 18.9.1991, n. 721).

La casa cantoniera, in base all'art. 24, d. lg. 30.4.1992 n. 285, costituisce pertinenza della strada e partecipa, quindi, al suo carattere di demanialità quando la strada stessa appartiene ad un ente pubblico territoriale; che la perdita del carattere demaniale della pertinenza può essere solo l'effetto della perdita dello stesso carattere della cosa principale, salvo il caso - che qui non ricorre - di una diversa disposizione a norma dell'art. 818 c.c.

La casa cantoniera, in quanto pertinenza della strada pubblica partecipa alla sua natura demaniale.

(Cass. Civ., sez. II, 30.8.2004, n. 17387, GI, 2005, 1158).

Successivamente all'entrata in vigore dell'art. 19, l. 30.4.1999, n. 136, il quale ha stabilito che nel patrimonio dell'ANAS si intendono comprese le case cantoniere, nonché i terreni utili per i fini istituzionali, ha modificato il quadro normativo.

Ai sensi dell'art. 19 l. 30.4.1999. n. 136, le case cantoniere appartengono al patrimonio dell'ANAS e, in quanto beni patrimoniali e non demaniali, non sono suscettibili di autotutela in via amministrativa ex art. 823 comma 2 c.c., essendo esperibili soltanto i mezzi ordinari previsti dal codice medesimo a difesa della proprietà e del possesso.

(T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 10.10.2005, n. 1560, FATAR, 2005, 10 3132).

La giurisprudenza ravvisa che fanno parte, fra l’altro, del demanio ferroviario, in quanto sue pertinenze, le stazioni, gli impianti, i viadotti, i ponti, le aree antistanti le stazioni.

L'esercizio del commercio su area pubblica, disciplinato dalla l. n. 112 del 1991, nel piazzale di una stazione ferroviaria è subordinato all'autorizzazione comunale ed al consenso dell'amministrazione che ne ha la proprietà o la gestione.

Il piazzale esterno antistante la stazione ferroviaria è pertinenza necessaria di questa e il comune non ne ha la disponibilità in virtù di una convenzione che attribuisce a questo esclusivamente l'attività di manutenzione, pulizia, sgombero neve ed illuminazione.

(Cons. St., sez. V, 4.6.2003, n. 3074, FACDS, 2003, 2592).

Fanno parte del demanio idrico gli immobili che assumano natura di pertinenza del medesimo demanio per l'opera dell'uomo, in quanto destinati al servizio del bene principale per assicurare allo stesso un più alto grado di protezione.

Tale rapporto pertinenziale e la conseguente demanialità del bene accessorio permangono fino al momento in cui la p.a. manifesti la sua volontà di sottrarre la pertinenza alla sua funzione, mentre la sdemanializzazione non può desumersi da comportamenti omissivi della medesima.

Nella specie, la p.a. aveva espropriato un'area limitrofa al Brenta per la ricostruzione dell'alveo del fiume dopo un'alluvione e l'argine era stato ripristinato con l'inserimento di una "banca" e di una "sottobanca" di rinforzo, sulla quale ultima successivamente un privato aveva costruito un fabbricato.

La qualità di pertinenza demaniale della sottobanca, che, pur non essendo permeata dalle acque di piena ordinaria, deriva dal fatto che essa è inseparabile strutturalmente dall'alveo e può assolvere una funzione protettiva con continuità e non per esigenze solo momentanee.

(Cass. Civ., sez. un., 18.12.1998, n. 12701, GCM, 1998, 2615).