1 Il responsabile del procedimento.
L'amministrazione è tenuta, ai
sensi dell'art. 4 della l. 241/1990, a nominare un responsabile del
procedimento (Narducci F:, Guida
Normativa per l’amministrazione locale
, 2010, 910).
Le pubbliche amministrazioni sono
tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro
competenza l'unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro
adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.
L’introduzione della figura del
responsabile del procedimento semplifica lo schema procedimentale, poiché
consente di individuare il soggetto che ha funzioni di impulso.
La necessità di una economia
procedimentale comporta che le norme di azione amministrativa devono essere
precise ed univoche nella determinazione dei responsabili e dei termini
procedimentali.
Dal testo letterale del
regolamento di esecuzione deve emergere con chiarezza l'individuazione, per
ogni procedimento, di una sola unità organizzativa, responsabile
dell'istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale e dell'adozione del
provvedimento finale:
Ai fini della disciplina
dell'accesso ai documenti del Ministero della difesa, possono essere adottati
distinti regolamenti che, in attuazione degli artt. 2 e 4, l. 7.8.1990, n. 241,
stabiliscano i responsabili e i termini dei procedimenti amministrativi di
competenza degli organi centrali ed i responsabili ed i termini dei
procedimenti di competenza degli organi territoriali e periferici, ma occorre
che successivamente i due testi normativi siano compresi in un unico
regolamento da emanare secondo il procedimento indicato nell'art. 11, 2° co.,
d.p.r. 28.12.1985, n. 1092 e nell'art. 9, d.p.r. 14.3.1986, n. 217 (Cons. St., A. G., 25.1.1996, n. 3, in Cons.
St., 1996, 1830).
Il responsabile del procedimento
è il dirigente di ogni unità organizzativa, il quale può provvedere ad
assegnare ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria o di un’altra
fase, ad esempio quella costitutiva o esecutoria, del provvedimento.
L’assegnazione della
responsabilità del procedimento può avvenire per delega di firma o per delega
di funzioni.
Nella delega di firma rimane
l’imputabilità dell’atto al delegante poiché comporta solo la possibilità del
delegato di firmare, diversamente dalla delega di funzioni.
Per la dottrina con la delega di
funzioni viene trasferito ad un organo diverso appartenente alla medesima
amministrazione (delega interorganica) ovvero ad una diversa struttura
amministrativa (delega intersoggettiva) l’esercizio del potere amministrativo e
con esso la responsabilità dell’adozione del provvedimento finale (Sempreviva M.
T. Il procedimento amministrativo, in Caringella F. (a cura di) Corso
di diritto amministrativo, 2004, 1412).
Certamente, da un punto di vista
organizzativo, è evidente una maggiore razionalizzazione della struttura sia
nell’individuare i responsabili sia nello stabilire il passaggio
necessariamente formale fra i soggetti che si occupano delle varie fasi.
Si deve attuare una necessaria
opera di organizzazione interna, assegnando ai responsabili procedimenti tipici
o segmenti di procedimento.
La norma prevede che Il dirigente
di ciascuna unità organizzativa provveda ad assegnare a sé o ad altro
dipendente addetto all'unità la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro
adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente,
dell'adozione del provvedimento finale.
Fino a quando non sia effettuata
l'assegnazione, è considerato responsabile del singolo procedimento il
funzionario preposto alla unità organizzativa .
L'unità organizzativa competente
e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati a richiesta,
a chiunque vi abbia interesse, ex art. 5, l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 21, l.
15/2005.
Per la giurisprudenza
la mancata indicazione del nominativo del responsabile del procedimento non incide sulla legittimità del
provvedimento di demolizione, posto che, in caso di mancata designazione di
altro soggetto, ai sensi dell'art. 5 comma 2, l. n. 241 del 1990, comunque
riveste tale ruolo il funzionario preposto all'unità organizzativa
tecnico-urbanistica, competente alla trattazione della pratica. (T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 13
ottobre 2009, n. 5411).
2 Le funzioni istruttorie.
Al responsabile del procedimento
sono attribuite dalla legge le funzioni istruttorie, art. 6, l. 241/190.
Il legislatore consente uno
schema procedimentale evidentemente più semplice qualora le fonti normative
attribuiscano al responsabile del procedimento poteri decisori.
Il responsabile del procedimento
in particolare :
a) valuta, ai fini istruttori, le
condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che
siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento;
b) accerta d’ufficio i fatti,
disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura
per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può
chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze
erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed
ordinare esibizioni documentali;
c) propone l'indizione o,
avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'art. 14;
d) cura le comunicazioni, le
pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;
e) adotta, ove ne abbia la
competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo
competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento
finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi
dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se
non indicandone la motivazione nel provvedimento finale, ex art. 6, l. 7.8.1990, n.
241, mod. art. 4, l. 15/2005.
La giurisprudenza ha
correttamente interpretato che al responsabile spettano funzioni di impulso del
procedimento stesso.
Tale funzione deve esercitarsi
obbligatoriamente; la sua omissione non può essere pregiudizievole al richiedente.
Il principio
dell'integrazione documentale nell'iter procedimentale prevede che il responsabile del procedimento accerta di ufficio i
fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, adotta ogni
misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria e, in
particolare, chiedendo il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di
dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, esperendo accertamenti tecnici ed
ispezioni ed ordinando esibizioni documentali. (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 9
ottobre 2009, n. 1537).
L'amministrazione può chiedere il
rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o
incomplete, può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare
esibizioni documentali; solo l’inerzia del richiedente legittima provvedimenti
negativi o il silenzio:
E' illegittimo il rigetto di una
domanda di ammissione ad un esame di abilitazione all'esercizio professionale
per mancanza di un documento qualora, pur avendo svolto apposita istruttoria, ex art. 6 l. 7.8.1990, n. 241 presso la
amministrazione di servizio del candidato, rilevata ancora la mancanza del
documento, l'ufficio non abbia direttamente interessato il soggetto affinché
provvedesse direttamente a regolarizzare la situazione documentale, peraltro
indirettamente desumibile dagli atti già acquisiti. Nella specie si tratta
della mancanza del diploma di laurea (T.A.R. Puglia, sez. I, Lecce, 13.10.1994,
n. 413, in Foro Amm., 1995, 703).
Le funzioni istruttorie demandate
al responsabile costituiscono parte integrante del procedimento.
La fase istruttoria diventa,
quindi, fase obbligatoria i cui contenuti, se rinviati per relationem
all’atto conclusivo possono essere censurati.
Esse condizionano la fase
costitutiva in quanto sono fondamento della relativa motivazione e risultano
basilari per la successiva fase giurisdizionale.
E' illegittimo il provvedimento
con il quale il sindaco conclude il procedimento di rilascio della concessione
edilizia, senza che sia stata preventivamente formulata la relativa proposta di
provvedimento da parte del responsabile del procedimento, secondo il disposto
generale dell'art. 4, l. 7.8.1990, n. 241 (Cons. St., sez. II, 8.3.1995, n.
2532, in Cons. St., 1996, I, 116).
3 L’attribuzione delle funzioni costitutive e responsabilità.
Il rilievo che il responsabile del
procedimento appariva di fatto limitato dalle funzioni degli organi politico
amministrativi ha portato ad ipotizzare un nuovo ruolo per i dirigenti
pubblici.
L’art. 107, d. lgs. 267/2000,
attribuisce ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei
programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico.
In particolare, secondo le
modalità stabilite dallo statuto e dai regolamenti dell’ente, vengono loro
assegnati i provvedimenti di autorizzazione concessione o analoghi, il cui
rilascio presupponga accertamenti e valutazioni anche di natura discrezionale,
nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti e da atti
generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e i permessi di
costruire.
In ogni caso non si deve
dimenticare il fatto che i funzionari, ai sensi dell’art. 21, d.lgs. 165/2001,
rispondono della loro attività agli organi di direzione politica e possono
essere rimossi o condizionati dall’assegnazione del cosiddetto premio di
produttività.
La norma dispone che al dirigente nei confronti del quale sia stata
accertata, previa contestazione e nel rispetto del principio del
contraddittorio secondo le procedure previste dalla legge e dai contratti
collettivi nazionali, la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul
rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard
quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione, conformemente agli
indirizzi deliberati dalla Commissione di cui all'articolo 13 del d. lgs. di
attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni, la retribuzione di risultato è decurtata, sentito il Comitato
dei garanti, in relazione alla gravità della violazione di una quota fino
all'ottanta per cento, ex art. 21, 1°-bis co., d.lgs.
165/2001. (Villa E., L' attualità il sistema di misurazione/valutazione della performance dei
dipendenti pubblici nel d.lgs. n. 150/2009, in Lav. nelle P.A.,
2009, 5, 773
All’attribuzione ai dirigenti dei
compiti di gestione, in contrapposizione ai compiti di indirizzo riservati agli
amministratori, fa riscontro la mobilità dell’incarico che corrisponde alla
temporaneità del mandato degli organi elettivi.
La l. 241/1990 nulla prevede per
quanto attiene alla responsabilità del responsabile del provvedimento per
l’esercizio dell’attività amministrativa che gli è demandata.
Egli, per i principi generali,
risponde per responsabilità civile amministrativa disciplinare e penale
(Sempreviva M.T. Il procedimento amministrativo, in Caringella F.
(a cura di) Corso di diritto amministrativo, 2004, 1425).
Egli è sicuramente responsabile
civilmente dei danni provocati nella cattiva gestione del procedimento ad
esempio nel caso del procedimento ablatorio.
L’espropriato danneggiato può
agire per il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, avverso
la amministrazione e questa agirà nei confronti del dipendente qualora sia
accertata la sua responsabilità amministrativa
Va affermata la responsabilità
per colpa grave del "responsabile" dell'ufficio tecnico, del sindaco
e del segretario comunale che nel periodo più prossimo alla scadenza del
termine, nonostante il lungo periodo a disposizione e l'insussistenza di
specifiche ragioni ostative, abbiano omesso ogni iniziativa volta a condurre a
compimento - entro il termine di legge - il procedimento espropriativo, cosi
determinando le condizioni per il verificarsi dell'"occupazione
acquisitiva" con i conseguenti maggiori oneri sostenuti dall'ente locale
per rivalutazione monetaria ed interessi (Corte Conti reg. Toscana, sez. giurisd.,
11.4.2000, n. 630).
Il responsabile preposto alla
gestione del procedimento può incorrere nelle sanzioni amministrative sotto il
profilo della responsabilità contabile e di quella disciplinare.
La responsabilità contabile è
accertata dalla Corte dei conti. Essa ha sancito che deve essere affermata la
responsabilità amministrativa per colpa grave del dirigente preposto ad un
servizio - e non del collaboratore subordinato ancorché responsabile del
procedimento - per i ritardi e gli inadempimenti nella gestione di un affare
qualificabile "allarmato", tale intendendosi quello necessariamente
urgente e particolare, a causa di una specifica situazione di fatto e di
diritto, obiettivamente gravide di conseguenze dannose per l'erario
(Corte Conti reg. Marche, sez.
giurisd., 29.7.2003, n. 570, in Riv. Corte Conti, 2003, f. 4, 119).
La responsabilità disciplinare è
invece accertata con riferimento alle violazioni dei doveri del pubblico
dipendente previsti dalla legge e dai contratti collettivi.
Il responsabile del procedimento
è infine responsabile penalmente per omissione di atti d’ufficio, ex art. 328
c.p., se non conclude il procedimento nei tempi sanciti dalla legge penale.
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