Le autorità amministrative indipendenti.

1. Le autorità amministrative indipendenti.

Le autorità amministrative indipendenti sono istituite dal legislatore al fine di governare determinati settori di servizi prima affidati all’amministrazione. Il fenomeno è del tutto differente da quello della cosiddetta amministrazione per enti pubblici dove gli enti erano direttamente dipendenti dall’amministrazione statale e, in particolare, avevano il controllo diretto o indiretto da parte dei ministeri.

Le autorità amministrative indipendenti sono, infatti, totalmente svincolate da ogni rapporto con l’organizzazione ministeriale.

Il fenomeno ha incontrato un indubbio successo visto il proliferare di tali autorità.

Non esiste una legge generale che disciplini le caratteristiche fondamentali di dette autorità perché questi enti non costituiscono una categoria omogenea; si può solo evidenziare una caratteristica negativa ossia che esse non sono organi dell’amministrazione statale.

Le Autorità esercitano dei poteri regolatori nell’ambito delle competenze ad esse attribuite che sono poste al di fuori della tradizionale tripartizione dei poteri e al di fuori del circuito di responsabilità delineato dall'art. 95 della Costituzione.

Detto potere deve essere supportato da un procedimento partecipativo, inteso come strumento della partecipazione dei soggetti interessati sostitutivo della dialettica propria delle strutture rappresentative.
In assenza di responsabilità e di soggezione nei confronti del Governo, l'indipendenza e neutralità delle Autorità può trovare un fondamento dal basso, a condizione che siano assicurate le garanzie del giusto procedimento e che il controllo avvenga poi in sede giurisdizionale.

Non è pensabile che l'attività di regulation sia svolta senza la necessaria partecipazione al procedimento dei soggetti interessati: nei settori regolati dalle Autorità, in assenza di un sistema completo e preciso di regole di comportamento con obblighi e divieti fissati dal legislatore, la caduta del valore della legalità sostanziale deve essere compensata, almeno in parte, con un rafforzamento della legalità procedurale, sotto forma di garanzie del contraddittorio.

La dottrina ha sottolineato che si instaura una correlazione inversa tra legalità sostanziale e legalità procedurale: quanto meno è garantita la prima, per effetto dell'attribuzione alle Autorità indipendenti di poteri normativi e amministrativi non compiutamente definiti, tanto maggiore è l'esigenza di potenziare le forme di coinvolgimento di tutti i soggetti interessati nel procedimento finalizzato all'assunzione di decisioni che hanno un impatto rilevante sull'assetto del mercato e sugli operatori. F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, 2004, 858.

La giurisprudenza esige che l'attività di regolazione sia preceduta dalla consultazione preventiva, volta a raccogliere il contributo informativo e valutativo dei soggetti interessati. Consiglio Stato, sez. VI, 27 dicembre 2006, n. 7972, in Foro amm. CDS, 2006, 12 3398

In altri casi all’autorità compete un potere di controllo destinato a sfociare solo in relazioni periodiche al governo e al Parlamento, come l’autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, prevista dalla L. 109/1994.

Il potere di controllo può essere preliminare e, come tale, condizionante l’esercizio successivo della Corte dei Conti, come l’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, di cui alla L. 12 febbraio 1993, n. 39.

2. Classificazione. Le autorità trasversali. Le autorità di settore.

La dottrina classifica le autorità amministrative indipendenti in rapporto alle loro competenze in autorità trasversali e autorità di settore.

Le autorità trasversali sono preposte ad un determinata materia con caratteri di generalità come la commissione di garanzia dell’attuazione del diritto di sciopero e l’autorità per la concorrenza ed il mercato disposte dalla L. 10 ottobre 1990, n. 287, che verifica il rispetto delle regole concorrenziali alla legislazione italiana e a quella comunitaria in ogni ambito economico.

La commissione di garanzia dell’attuazione del diritto di sciopero è stata istituita dalla L. 12 giugno 1990, n. 146.

La commissione è preposta per realizzare tentativi di conciliazione tesi a comporre eventuali conflitti sociali che possono sfociare in manifestazioni di sciopero.

La regolamentazione dello sciopero e delle sue modalità, a salvaguardia dei servizi essenziali, è disposta attraverso una ordinanza, ai sensi dell'art. 8, comma 2 della L. 12 giugno 1990, n. 146.

Le autorità di settore operano, invece, in un ambito circoscritto al fine di regolare e vigilare una determinata attività, come l’autorità per la radiodiffusione e l’editoria disposta dalla L. 6 agosto 1990, n. 223, l’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione disposta dalla L. 12 febbraio 1993, n. 39, l’autorità per i servizi di pubblica utilità disposta dalla L. 14 novembre 1995, n. 481, l’autorità per il trattamento dei dati personali disposta dalla L. 31 dicembre 1996, n. 675, l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni disposta dalla L. 31 luglio 1997, n. 249.

La L. 6 agosto 1990, n. 223 affida al Garante per la radiodiffusione e l’editoria poteri di programmazione, autorizzazione e controllo sulle imprese radiotelevisive ed editoriali.

L’art. 31 della L. 6 agosto 1990, n. 223 affida al Garante e al Ministro delle poste e telecomunicazioni funzioni sanzionatorie. Per le sanzioni amministrative si applica la L. 24 novembre 1981, n. 689, vedi voce Sanzioni amministrative, par. 2. 

Contro i provvedimenti di revoca della concessione è, evidentemente, ammesso ricorso al giudice amministrativo.

La giurisprudenza ha precisato, infatti, che il privato, che gestisca un'emittente via etere di programmi radiotelevisivi in ambito locale, deve adire la giurisdizione amministrativa e non quella ordinaria, qualora insorga contro il provvedimento di chiusura del suo impianto. Cass. civ., sez. un., 7 maggio 1996, n. 4219, in Giust. civ. Mass., 1996, 679.

La autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione è costituita dalla L. 12 febbraio 1993, n. 39.

L’autorità ha, da un lato, funzioni di consulenza tecnica in materia di pianificazione, progettazione, realizzazione, gestione e mantenimento dei sistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 7 della L. 12 febbraio 1993 n. 39, dall’altro ha funzione consultiva obbligatoria sugli schemi di contratto concernenti l’acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati, salvo il controllo successivo della Corte dei Conti cui l’autorità deve conformarsi, ai sensi dell’art. 14 della L. 12 febbraio 1993, n. 39.

I provvedimenti adottati dall’autorità hanno sostanzialmente natura di atti preparatori che possono essere impugnati coll’atto che li recepisce secondo le regole generali. Sono, pertanto, impugnabili dinanzi al giudice amministrativo gli atti che si riferiscono alla gara di appalto.

La L. 14 novembre 1995, n. 481 istituisce le autorità competenti per i servizi di pubblica utilità rispettivamente per l’energia elettrica il gas e per le telecomunicazioni.

L’autorità ha, fra l’altro, il compito di formulare proposte al governo sui servizi da assoggettare a regime di concessione o autorizzazione, stabilisce le tariffe, controlla lo svolgimento dei servizi con poteri di ispezione, accesso e acquisizione della documentazione, assicura la più ampia pubblicità delle condizioni dei servizi.

I provvedimenti adottati dall’autorità hanno natura amministrativa e sono, pertanto, impugnabili dinanzi al giudice amministrativo, ove ha sede l’autorità che ha giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 2, comma 25, della L. 14 novembre 1995, n. 481

La giurisprudenza ha precisato che i provvedimenti  recanti nuovi criteri  applicativi  delle tariffe elettriche  restano in  vigore, ancorché anteriormente emanati, sino alla  rideterminazione delle tariffe predette da parte dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas, ai sensi della L. 14 novembre 1995, n. 481, art. 2, comma 12. Cons. Stato, sez. VI, 20 giugno 1997, n. 943, in Foro amm., 1997, 1692.