L’esclusione dal diritto di accesso.

1           L’esclusione dal diritto di accesso.

Il diritto d’accesso è escluso quando vi sia la necessità di tutelare un segreto.

La riforma portata dalla l. 15/2005 riscrive la norma adeguandola ai risultati della giurisprudenza.

Il diritto di accesso è escluso:

a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della l. 24.10.1977, n. 801, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo e dalle pubbliche amministrazioni;

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;

c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relative a terzi.

Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso, ex art. 24, l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 16, l. 15/2005.

La dottrina rileva le innovazioni apportate. Una novità nella formulazione della norma va segnalata con specifico riguardo ai procedimenti tributari. Il testo previgente si riferiva, infatti, all’accesso agli atti preparatori, laddove la nuova formulazione esclude l’accesso, con formula più generale, nei procedimenti tributari e dunque non nella sola loro fase preparatoria (Mezzocampo S., Il diritto di accesso. Entrata in vigore solo dopo il regolamento, in Guida Dir., n. 10,  2005, 88).

La norma esclude l’accesso che tende ad un controllo generalizzato dell’attività amministrativa, ex art. 24, l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 16, l. 15/2005..

La giurisprudenza ha precisato che l'istanza di accesso agli atti amministrativi deve contenere, oltre all'enunciazione delle motivazioni poste a base della richiesta, anche l'indicazione degli elementi diretti a circoscrivere l'oggetto dell'accesso, al fine di evitare che l'esercizio di tale diritto si traduca in una forma di controllo generalizzato sull'operato della Pubblica Amministrazione. Nel caso in cui la genericità dell'istanza presentata non consenta l'esatta individuazione degli atti ai quali si chiede l'accesso, nessun obbligo può configurarsi in capo alla stessa Amministrazione di pronunciarsi sulla relativa richiesta e, conseguentemente, nessun silenzio-diniego può ritenersi formato. (T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 8 .2.2010, n. 715).

Il Governo piò prevedere ulteriori ipotesi di esclusione del diritto di accesso con riguardo a categorie, individuate in via preventiva dalla stessa legge, ed in particolare per documenti relativi alla sicurezza, alla politica monetaria, all’ordine pubblico, alla riservatezza delle persone fisiche e giuridiche e alla contrattazione collettiva nazionale di lavoro, ex art. 24, 6° co., l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 16, l. 15/2005.

L'esercizio del diritto di accesso non costituisce neppure un'ispezione popolare sull'efficienza dei servizi pubblici. E’ stato precisato che il diritto dell' organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che possano coinvolgere le prerogative del sindacato non può tradursi in iniziative di preventivo e generalizzato controllo dell'intera attività dell'amministrazione datrice di lavoro. (Cons. St. , sez. VI, 11 .1. 2010, n. 24).

La giurisprudenza ha attribuito alla piena discrezionalità delle singole amministrazioni la facoltà di individuare gli atti che possono pregiudicare l’attività amministrativa, nell’ambito delle categorie fissate o dal legislatore o dai regolamenti.

L'articolata disciplina degli atti sottratti all'accesso disposta dai regolamenti adottati dalle singole amministrazioni si risolve nella formulazione di un giudizio di pericolosità, in via generale ed astratta, fondato sulla presunzione dell'idoneità dell'ostensione degli atti ascrivibili alle tipologie dei documenti amministrativi contemplate dalle previsioni regolamentari a pregiudicare le categorie di interessi generali classificati dalla normativa primaria come preminenti rispetto al confliggente interesse privato all'accesso. Ne consegue che, a fronte della richiesta di conoscenza di documenti riconducibili ad una delle categorie di atti sottratti all'accesso, resta preclusa all'amministrazione e, in sede giurisdizionale, al giudice qualsivoglia valutazione discrezionale della pericolosità in concreto dell'ostensione di quegli atti essendo essa già stata definita in astratto, con forza normativa. (Cons. St., sez. IV, 23.3.2004, n. 1475, in Foro Amm. Cons. St, 2004, 784).

Il sindacato del giudice amministrativo non può censurare il merito dei provvedimenti restrittivi del diritto di accesso, fatte salve le ipotesi di eccesso di potere. L'individuazione da parte delle singole amministrazioni degli atti sottratti all'accesso costituisce espressione di una valutazione ampiamente discrezionale basata su di un giudizio di prognosi ex ante sulla loro idoneità, in base all'id quod plerumque accidit, a recare pregiudizio agli interessi pubblici indicati nella norma primaria, che sfugge al sindacato di legittimità fatta salva la sua eventuale arbitrarietà, irragionevolezza, illogicità. (Cons. St., sez. IV, 2.3.2004, n. 956).

1.1         Il diritto di accesso e le esigenze di riservatezza.

Per  la giurisprudenza il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto dagli artt. 22 e ss., l. 7 agosto 1990 n. 241 prevale su eventuali esigenze di riservatezza dei terzi .

Esso costituisce principio generale dell'attività amministrativa in ragione delle sue rilevanti finalità di interesse pubblico, tanto da essere ricondotto tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che, in base all'art. 117 comma 2 lettera m) della Costituzione spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale.

Quindi, sempre in linea di principio, il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto dagli artt. 22 e ss., l. 7 agosto 1990 n. 241 prevale su eventuali esigenze di riservatezza dei terzi ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di interessi giuridici del richiedente. In tal senso, il diritto ad accedere ai documenti sussiste anche in relazione a dati particolarmente sensibili, allorché preordinato alla tutela giudiziale di interessi di pari dignità costituzionalmente tutelati.

Nel caso di specie i ricorrenti hanno chiesto di poter prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi relativi ai procedimenti disciplinari e di responsabilità attivati nei confronti del dirigente e del personale della p.a.

Il diniego opposto alla loro richiesta è stato ritenuto illegittimo e il ricorso fondato.

Va anzitutto precisato che i ricorrenti hanno, nella sostanza, avviato il procedimento amministrativo; essi stessi hanno richiesto l'attivazione di verifiche ispettive ed un eventuale procedimento disciplinare a carico del personale che, a loro dire, avrebbe contribuito alla situazione di disagio nei loro confronti.

L'interesse all'accesso è stato evidenziato nella domanda nella quale i ricorrenti hanno manifestato l'intenzione di tutelare in sede giurisdizionale le loro ragioni. (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 10 .6. 2010, n. 1435 )

È pacifico l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la qualità di autore di un esposto al quale abbia fatto seguito un procedimento disciplinare a carico di terzi è circostanza idonea, unitamente ad altri elementi, a radicare nell'autore del medesimo la titolarità di una situazione giuridicamente rilevante ai sensi dell'art. 22, l. 241 del 1990 che lo legittima a richiedere l'accesso agli atti del procedimento disciplinare che da esso ha tratto origine (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 19 .5. 2009 , n. 3783).

Il diritto di accesso non costituisce solo un istituto volto alla difesa in giudizio di una posizione individuale, ma esso, quale principio generale dell'attività amministrativa, deve intendersi quale interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all'impugnazione.

L'unico limite che si può porre è il vaglio della sussistenza dell'interesse meritevole di protezione che, deve essere limitato alla inerenza alla sfera giuridica del soggetto richiedente, alla tangibilità ed alla serietà, requisiti che nel caso di specie sussistono senza dubbio.

La conoscenza dell'esito di un procedimento disciplinare o della motivazione circa la mancata adozione di misure disciplinari è sicuramente di interesse per il ricorrente.