Procedimento sanzionatorio. L’ordinanza ingiunzione

4. L’ordinanza ingiunzione.

L'autorità competente, sentiti gli interessati ed esaminati i documenti, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti.
L'ordinanza ingiunzione costituisce titolo esecutivo per il pagamento, art. 18, L. 689/1981.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza il pagamento, da parte dell'indicato autore della violazione amministrativa, della sanzione irrogata con l'ordinanza-ingiunzione - il che avviene, di regola, a scopo cautelativo ed al fine di evitare le conseguenze derivanti dalla natura di titolo esecutivo del provvedimento sanzionatorio, ex art.204, c. 3, del codice della strada - non comporta di per sé acquiescenza ad essa, né incide sull'interesse dello stesso ad insorgere in sede giurisdizionale avverso il provvedimento medesimo. Altrimenti opinando, potrebbero porsi seri dubbi di illegittimità costituzionale di una interpretazione siffatta per violazione, ai sensi dell'art. 24, c. 1, cost., del diritto alla tutela giurisdizionale (Cass. Civ., n. 3735 del 2004).

Diversamente avviene nella fattispecie disciplinata dall'art. 202 cod. strada e dall'art. 16, L. 24 novembre 1981, n. 689, che - prevedendo il pagamento in misura ridotta, da parte dell'indicato, nel processo verbale di contestazione della violazione, autore della violazione, corrispondente al minimo della sanzione comminata dalla legge - implica necessariamente l'accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento, da parte del contravventore, della propria responsabilità e, conseguentemente, nel sistema delineato dal legislatore anche a fini di deflazione dei processi, la rinuncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela giurisdizionale (Cass. Civ., sez. I, 11 febbraio 2005, n. 2862).

4.1. L'opposizione.

L'eventuale opposizione all'ordinanza si deve presentare al giudice ordinario competente per territorio entro trenta giorni dalla notifica, ai sensi dell'art. 22 della L. 689/1981.

La giurisprudenza ha affermato che la giurisdizione sulla controversia avente ad oggetto l'opposizione ad una sanzione amministrativa emessa dalla p.a. è devoluta al giudice ordinario, ai sensi degli artt. 22 e 22 bis, L. 24 novembre 1981, n. 689 - norme speciali rispetto agli artt. 2 e 3, L. 6 dicembre 1971, n. 1034 - a nulla rilevando l'eventuale pendenza di un giudizio dinanzi al giudice amministrativo per l'annullamento del provvedimento, la cui inottemperanza è stata sanzionata, rilevando gli effetti di quel giudizio non sulla giurisdizione ma sul merito del giudizio di opposizione.

Nella specie la sanzione era stata emanata dalla Capitaneria di porto a seguito di inottemperanza ad un precedente ordine, impartito dalla medesima amministrazione, di sgombero di un manufatto esistente sulla spiaggia (Cass. Civ., sez. un., 8 marzo 2005, n. 4954).

La giurisprudenza ha escluso la rilevanza, ai fini dell'attribuzione della controversia al giudice amministrativo, degli artt. 33 e 34, D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, atteso che dette norme, nel loro testo originario, sono state dichiarate parzialmente incostituzionali dalla Corte cost. con le sentenze n. 292 del 2000 e n. 281 del 2004, nella parte in cui istituivano una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi e di edilizia ed urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tali materie la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali. (Cass. Civ., sez. un., 4 febbraio 2005, n. 2205).

L'opposizione all'ordinanza irrogativa di una sanzione amministrativa introduce un ordinario giudizio di cognizione sul fondamento della pretesa dell'autorità amministrativa, cui spetta l'onere di dimostrarne gli elementi costitutivi. Tuttavia, detta autorità può avvalersi di presunzioni che trasferiscono a carico dell'intimato l'onere della prova contraria, purché i fatti sui quali esse si fondano siano tali da far apparire l'esistenza del fatto ignoto come una conseguenza del fatto noto, alla stregua di canoni di ragionevole probabilità e secondo regole di esperienza, restando il relativo giudizio insindacabile in sede di legittimità se convenientemente motivato alla stregua di detti criteri (Cass. Civ., sez. I, 4 febbraio 2005, n. 2363).

La mancata presentazione in udienza dell’opponente legittima la convalida dell’ordinanza ingiunzione da parte del giudice.

L'emanazione dell'ordinanza di convalida è subordinata alla duplice condizione della mancata comparizione dell'opponente o del suo procuratore e della non fondatezza dell'opposizione, da valutarsi peraltro in relazione ai motivi del ricorso che costituiscono l'oggetto del giudizio di opposizione.

Ne consegue l'obbligo del giudice di motivare in ordine ad entrambi gli indicati presupposti, restando in particolare escluso che, con riferimento al giudizio di non fondatezza dell'opposizione, valga a soddisfare tale obbligo un generico richiamo alla non evidente illegittimità del provvedimento opposto. Cass. Civ., sez. I, 16 marzo 2005, n. 5715.

La Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità dell'art. 23, comma 5, L. 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui prevede che il giudice convalidi il provvedimento opposto in caso di assenza ingiustificata dell'opponente (o del suo procuratore) alla prima udienza anche quando l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente. Cass. Civ., sez. I, n. 534 del 1990;, nonché quando l'amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti di cui al comma 2 dello stesso art. 23, L. 24 novembre 1981, n. 689. Cass. Civ., sez. I, n. 507 del 1993.

4.2. I poteri del giudice.

L'ordinanza è un provvedimento esecutivo, l'opposizione non ne sospende l'esecuzione, ex art. 22, L. 689/1981.

Essa può essere sospesa dal giudice per gravi motivi. F. BARTOLINI, Codice delle opposizioni alle sanzioni amministrative, 2008, 61.

La giurisprudenza ha affermato che il procedimento di opposizione al verbale di irrogazione della sanzione amministrativa non dà luogo a pregiudiziale che impedisca l'ulteriore svolgersi del procedimento parallelo per l'adozione di un provvedimento di sospensione o cessazione dell'illecita attività del soggetto sanzionato. T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 11 giugno 2007, n. 4917.

Il giudice ha la possibilità di dichiarare inammissibile l’opposizione se prodotta oltre il termine, di rigettarla o di accoglierla annullando in tutto o in parte l’ordinanza o modificandola nel caso in cui consideri l'opposizione fondata.

Il giudice ordinario può sia annullare per illegittimità il provvedimento amministrativo sia modificarlo, intervenendo sull’entità della sanzione contrariamente al principio generale che demanda tale funzione al giudice amministrativo. R. GALLI, Corso di diritto amministrativo, 1996, 704.

L'opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa introduce un giudizio disciplinato dalle regole proprie del processo civile di cognizione.

Ne consegue che, in caso di mancata comparizione della parti e ad un'udienza successiva alla prima, il giudice non può convalidare l'ordinanza - ingiunzione e, più in generale, deve astenersi dal pronunciare nel merito, essendo tenuto ad applicare la norma dettata dall'art. 309, c.p.c. Cass. Civ., sez. I, 10 marzo 2005, n. 5290.