Vincoli di piano

Il problema di come vincolare le aree attraverso gli strumenti urbanistici generali deve essere risolto dalla normativa urbanistica alla luce dei principi costituzionali che prevedono un congruo indennizzo per ogni limitazione al diritto di proprietà ed il pieno rispetto del principio di uguaglianza dei cittadini, evitando che alla creazione di rendite di posizione faccia riscontro l'espropriazione senza indennizzo.

Per tali motivi la Corte costituzionale dichiarò l'illegittimità dell'art.7 della legge urbanistica che prevedeva la possibilità di istituire vincoli senza indennizzo a tempo indeterminato.

Per essere in sintonia col sistema ,le disposizioni di piano devono trovare attuazione entro termini precisi,in modo che il potere ablatorio della pubblica amministrazione si accompagni alla corresponsione del risarcimento entro termini ben definiti.

Corte Cost.29-5-1968 n.55 ,in Riv.Giur.Ed. 1968,777.

Per rispondere alle censure della corte il legislatore approvò la L.1187/1968 che disponeva la perdita di efficacia dei vincoli di piano entro cinque anni dalla approvazione dello strumento urbanistico,se non fossero stati approvati i relativi piani attuativi ovvero non fosse stato perfezionato l'esproprio delle aree interessate al vincolo.

Naturalmente la programmazione esecutiva non è stata predisposta per tutte le aree vincolate ed il legislatore è stato costretto all' emanazione di numerose leggi tampone fino all'approvazione della legge sul regime dei suoli.

Secondo alcuni essa comportava il superamento delle obiezioni fatte dalla corte costituzionale in quanto l'attività edificatoria è subordinata alla concessione rilasciata dalla pubblica autorità.

Non vi sono vincoli che colpiscono la proprietà fondiaria poichè è impossibile esercitare lo ius aedificandi prima del rilascio della concessione edilizia ovvero dell'esercizio del potere programmatorio comunale attraverso il programma pluriennale di attuazione.

A. Predieri ,La legge 28-1-1977 n.10,1977,337.

Pareva priva di sostenitori la tesi di coloro che ritenevano che, pur con l'entrata in vigore della legge sul regime dei suoli, il sistema non fosse affatto perequato rimanendo di fatto il vincolo senza indennizzo a tempo determinato, poichè lo ius aedificandi pur con la nuova legislazione rimaneva in capo alla proprietà fondiaria .

Gli stessi problemi si riproponevano fino a che la strumentazione urbanistica non avesse dato attraverso gli strumenti esecutivi o l'esproprio attuazione ai piani generali nei termini di legge.

N.Centofanti,Legislazione urbanistica e concessione ad edificare,1988,35.

La corte costituzionale ha avvalorato questa impostazione affermando che il principio del vincolo quinquennale fissato dalla L.1187/1968 dever intendersi tuttora vigente,mentre la giustizia amministrativa ha dato delle ulteriori indicazioni in ordine agli effetti che derivano dalla scadenza del termine quinquennale dei vincoli.

Le aree interessate al vincolo scaduto sono soggette alla disciplina prevista dall'art.4 L.10/1977 per i comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali.

Corte Cost.27-4-1982 n.92 in Nuova Rass.1983,2626.Cons.Stato Ad. Pl.2-4-1984 n.7,in Riv.Giur.Ed.1984,317.

Scaduto infruttuosamente il quinquennio la cessazione di efficacia del vincolo urbanistico comporta il venir meno della sua esecutorietà e della sua sussistenza quale previsione urbanistica a cui corrisponde la necessaria riespansione delle ordinarie facoltà del diritto di proprietà nei limiti dell'art.4 L.10 citata.

Così ad esempio la presenza di un vincolo a parco oramai scaduto rende illegittima la delibera di approvazione del progetto del parco ed i conseguenti atti ablatori.

Cons.Stato,Sez.IV,3-12-1990 n.941, in Riv.Giur.Ed. 1990,90.

Altra giurisprudenza legittima ,pur con l'intervenuta decadenza l'attuazione delle previsioni di piano purchè il proprietario,nei cui confronti il vincolo non è più opponibile, consenta o faccia acquiescenza alla realizzazione dell'opera pubblica ,che in tal caso non può essere considerata illegittima, pur in presenza dell'intervenuta decadenza del vincolo ,affermando quindi che la decadenzaha effetti dichiarativi e non costitutivi.

Cons.Stato,Sez.IV,20-3-1992,in Riv. Giur.Ed.1992,441.

I vincoli di inedificabilità che hanno perso efficacia per il decorso quinquennio dalla loro imposizione possono essere reiterati.

La delibera impositiva dei vincoli deve essere congruamente motivata sull'asserità necessità e sul pubblico interesse che giustificano la riproposizione del vincolo (e perchè non sulle ragioni della loro mancata attuazione).

La deliberazione deve osservare la procedura prevista per l'adozione degli atti pianificatori quali ad esempio il deposito del progetto,la ricezione delle osservazioni e opposizioni da parte dei privati,pena l'illegittimità.

Cons.Stato,Sez.V,28-1-1992 n. 82, in Riv.Giur.Ed. 1992,86.

Non viene presa in considerazione l'obiezione che in tal modo le aree, comprese nel perimetro dei centri abitati, passano per effetto della caducazione del vincolo da un regime di inedificabilità temporanea ad un regime di inedificabilità permanente.

Teoricamente i comuni sono obbligati a dotarsi di uno strumento urbanistico generale che ricopra l'intero territorio ed in tal senso si ritiene che l'inedificabilità di cui all'art.4 citato sia solo provvisoria.

In caso di inerzia del comune ad adottare la nuova programmazione il privato può sempre promuovere gli interventi sostitutivi della regione oppure agire in via giurisdizionale seguendo il procedimento del silenzio rifiuto per fare acclarare l'obbligo del comune di provvedere alla disciplina urbanistica della zona.

In questo ipotesi spetta sempre al comune discrezionalmente la scelta della nuova destinazione da imprimere all'area mediante adeguata motivazione,e non si capisce perchè gli amministratori debbano sconfessare precedenti scelte non confermando la destinazione precedente.

Cons.Stato,Sez.IV,28-2-1992 n.226 in Riv.Giur.Ed.192,410.

Ma questa tutela che la giustizia amministrativa si è sforzata di

costruire non appare idonea a raggiungere l'effetto pratico che è in sostanza quello di far mutare l'originaria localizzazione per l'accertata inadempienza comunale a rispettare i tempi previsti dalle norme .

La questione di legittimità delle norme che impongono un termine indeterminato o troppo lungo alle destinazioni di zona è stata rimessa alla Corte Costituzionale.

TAR Sicilia,Catania ord.12-5-1992 n.679 in Gazz.Uff. 21-10 1992,I serie speciale che censura di sospetta illegittimità la LR Sicilia 30-4-1991 art.2 che proroga il limite di inedificabilità decennale imposto al piano regolatore dalla LR n.39/1973.

L'inadeguatezza della tutela del giudice degli interesssi è stata rilevata dal giudice ordinario che ha affermato come la tutela amministrativa sia carente poichè, anche accertato l'obbligo del comune di provvedere alla disciplina urbanistica, non deriverebbe alcuna indicazione sul contenuto di tale sistemazione e quindi della modalità e tempi di utilizzo del terreno da parte della proprietà.

Corte App.Firenze,Ord. 28-2-1992,in Gazz.Uff.7-10-1992 n.42.

Il giudice ordinario ribalta il problema verificando la legittimità costituzionale delle norme che, degradando il diritto soggettivo del proprietario a mero interesse, gli precludono la via di ottenere il risarcimento del danno per un atto sostanzialmente ablatorio e non supportato da vincoli imposti dal legislatore.

La tutela risarcitoria trova un insormontabile ostacolo dal disposto dell'art.4 L.10/1977 che non fissando alcun termine perentorio dopo la scadenza del vincolo per l'adozione della strumentazione urbanistica consente al comune di mantenere a tempo indeterminato situazioni paragonabili alla inedificabilità assoluta con conseguenze patrimoniali pregiudizievoli per il proprietario a causa del protrarsi dell'inerzia a tempo indeterminato.

Questo articolo osserva il giudice ordinario pare in palese contrasto con gli art.42 ,3 e 24 della costituzione nella parte in cui non prevede che il protrarsi dell'inerzia

dell'amministrazione dopo la scadenza del vincolo ed oltre un certo lasso di tempo non determini il diritto all'indennizzo per il proprietario. La Corte Costituzionale con sentenza 185/1993 ha dichiarato la questione inammissibile poichè fissare i tempi e le modalità di indennizzo è di competenza del legislatore. 

La Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale della reiterazione dei vincoli ed ha disposto l’indennizzo per i vincoli scaduti e reiterati dalle amministrazioni (Corte cost., 20.5.1999, n. 179, in Guida Dir., 1999, n. 22, 133).

La Corte precisa i caratteri che devono distinguere il vincolo perché possa essere soggetto ad indennizzo.

Il vincolo deve essere preordinato all’espropriazione o avere carattere espropriativo. Il vincolo non deve superare la durata che il legislatore abbia fissato come limite, non irragionevole e non arbitrario, affinché il vincolo stesso risulti sopportabile da parte del singolo soggetto titolare del bene. Il vincolo non deve superare, sotto il profilo quantitativo, la normale tollerabilità.

La Corte non esclude che i vincoli decaduti possano essere reiterati in via amministrativa.

Possono, infatti, sussistere ragioni giustificative accertate e motivate con congruo provvedimento entro i limiti della ragionevolezza e della logicità.

Qualora i vincoli assumano carattere patologico o quando vi sia una ripetizione o una proroga sine die o all’infinito attraverso una reiterazione di proroghe, che si aggiungano le une alle altre, o quando il limite temporale sia indeterminato e senza una previsione di indennizzo, il sistema si scontra con i limiti posti dalle norme costituzionali.

La Corte non giunge a fissare i criteri per la concreta liquidazione del quantum dell’indennizzo anche se pone le premesse per la loro definizione, ex art. 35, D. L.vo 80/1998, vedi precedente par. 1.1.

L’indennizzo per il protrarsi del vincolo è un ristoro non necessariamente integrale od equivalente al sacrificio, per una serie di pregiudizi che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito.

Esso deve essere commisurato al mancato uso normale del bene ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo.

613s