Formazione dello strumento urbanistico. Osservazioni e le opposizioni

2) Le osservazioni e le opposizioni al piano regolatore generale.

I privati possono quindi intervenire nella fase della formazione

dello strumento urbanistico, partecipandovi attivamente con i rimedi delle osservazioni e delle opposizioni.

La natura dei due strumenti è diversa.

Per quanto riguarda le prime sussiste una certa tendenza da parte della giurisprudenza a ritenerle mera forma di civica collaborazione, tanto che non occorre una motivazione giuridica qualora esse vengano respinte, il rigetto delle osservazioni non richiede una specifica motivazione .

E'sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.

Le osservazioni presentate dai privati interessati all'adozione di un piano regolatore generale, costituiscono forme di collaborazione alla formazione degli strumenti urbanistici e non rimedi a tutela degli interessati, sicché il Comune non è tenuto a confutare analiticamente e specificamente tutte le argomentazioni contenute nelle osservazioni; pertanto, al fine di non tenere conto di alcune osservazioni, è sufficiente evidenziare il loro contrasto con gli interessi o le linee portanti del piano regolatore. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 27 settembre 2002, n. 3826, in Foro amm. TAR, 2002, 2801, 3122 nota LEONARDI.

La giurisprudenza ritiene però necessaria una risposta motivata alle osservazioni, pena l'inutilità dello strumento partecipativo in esame.

Con le osservazioni presentate al piano regolatore generale, i privati interessati partecipano in sostanza alla formazione del piano stesso; l'amministrazione comunale è obbligata a motivarne l'eventuale rigetto rispondendo alle osservazioni relativamente alle linee logiche e normative tenute presenti nel piano, non con semplice riferimento agli interessi fatti valere, aventi logicamente natura privata. T.A.R. Liguria, sez. I, 26 novembre 2002, n. 1153, in Foro amm. TAR, 2002, 3615.

Se è vero che nelle scelte urbanistiche l'amministrazione gode di un ampio potere discrezionale, senza obbligo di motivazione specifica, è altrettanto vero che il rigetto delle osservazioni proposte dai privati interessati, che costituiscono un importante strumento di partecipazione, richiede una motivazione congrua rispetto ai punti dedotti o quantomeno l'espressa indicazione che dette osservazioni contrastano con le linee portanti del piano regolatore. Laddove tali aspetti valutativi non compaiono nella formula di reiezione, la relativa deliberazione è affetta da carenza assoluta di motivazione. T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, 7 ottobre 2002, n. 349, in Foro amm. TAR, 2002, 3135.

Le opposizioni, che spettano solo ai proprietari degli immobili

compresi nel piano stesso, hanno carattere di veri e propri rimedi giuridici, in quanto obbligano l'autorità competente ad esaminarle ed a decidere sulle stesse.

Secondo altri invece, poichè si rivolgono contro un atto non ancora perfetto, sono dei semplici mezzi istruttori, che non pregiudicano i futuri rimedi giurisdizionali.

Si discute,qualora le osservazioni e le opposizioni vengano recepite,sulla necessità di ripubblicare il piano con la medesima procedura e di porlo a disposizione del pubblico per nuove eventuali osservazioni, art.9 L.U. 1150/1942.

La giurisprudenza ha escluso la necessità di ripubblicazione delllo strumento urbanistico adottato quando il progetto originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di osservazioni, anche nel caso in cui l'accoglimento incida sulle posiziono giuridiche di altri.

Si ritiene unitario il procedimento di adozione del piano pur in presenza di più progetti diversi senza che quello successivo possa essere qualificato come una specifica variante fra adozione e approvazione del piano.

Cons.Stato,Sez.IV,6-3-1989 n.148 in Foro Amm.1989,524.Diversamente la legislazione regionale della provincia di Trento prevede un vero e proprio subprocedimento amministrativo avente ad oggetto l'esame delle osservazioni TAR Trento 17-12-1991 n.447 ivi 1992,589.

Il piano con le controdeduzioni comunali sarà trasmesso agli organi regionali competenti.

La legge 241/1990_ sull'accesso al procediemnto amministrativo ha escluso la possibilit… di partecipare al procedimento di formazione dei piani urbanistici senza modificare il sistema di intervento dopo l'adozione dello strumento da parte del consiglio comunale._______________________________

Il DPR 27-6-1992 n.352 approva il Regolamento per la disciplina delle modalit… di esercizio e i casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi dell'art.24 comma 2 della legge 7-8-1990,n.241.

Questa normazione consente la attuazione del più generale diritto sancito dagli artt,7 e segg della L.241/1990 sulla partecipazione al procedimento amministrativo che si attua nel prendere visione degli atti compiuti dall'amministrazione e nel poterne estrarre copia.

Soggetto attivo del diritto è chiunque abbia un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti,rispetto al testo legislativo il regolamento definisce ulteriormente tale interesse che deve essere personale e concreto,salve le richieste di accesso di portatori di interessi pubblici e diffusi quali amministrazioni, associazioni e comitati.

Emerge dall'identificazione del soggetto anche l'ipotetico contenuto delle domande di accesso.

Il privato che voglia esercitare il diritto all'accesso,ad esempio in tema di prendere visione della documentazione nella fase formativa di uno strumento urbanistco ,non si troverà in una posizione giuridica dissimile da quella prevista dall'art.9 della legge urbanistica,N.Centofanti ,Legislazione urbanistica e concessione ad edificare,1988,36,che prevede la possibilità di prendere in visione presso gli uffici comunali del progetto di piano.

Il comune non sottrarsi all'obbligo di consentire la visione del progetto di piano ,neppure nella fase di nuova ripubblicazione dovuta a richieste modifiche da parte della regione in sede di approvazione.

L'art.24 comma 6 della L.241/1990, che non consente l'accesso agli atti preparatori dei provvedimenti di pianificazione, non modifica, anzi lascia pienamente in vigore le altre disposizioni di legge,quali appunto la legge urbanistica ,che disciplinanano già un procedimento di accesso.

Della L.241 si può utilizzare il nuovo sistema di tutela presso la giustizia amministrativa.

La richiesta può essere evasa direttamente,in via informale, mediante l'esibizione del documento o la estrazione di copia , ovvero in via formale mediante un procedimento puntualmente previsto dal regolamento,che inizia con rituale domanda e finisce con un provvedimento di diniego nei casi di esclusione di tale diritto tassativamente previsti,ad esempio per la sicurezza e difesa nazionale,per ragioni di politica monetaria ,per ragioni di ordine pubblico o sicurezza di terzi,ovvero per salvaguardare esigenze di riservatezza dell'amministrazione.

Il procedimento di accesso è affidato al responsabile del procedimento amministrativo,individuato ai sensi dell'art.4 della L.241.

Contro le determinazioni amministrative concernenti l'accesso o contro il silenzio rifiuto che si forma nei trenta giorni successivi alla presentazione della richiesta ,è dato ricorso entro trenta giorni al TAR che decide in camera di consiglio in termini abbreviati ai sensi dell'art.25 della L. 241/1990.

Questa azione ad exhibendum è stata espressamente riconosciuta in tema di accesso a procedimenti pianificatori dalla giurisprudenza.

TAR Lombardia,Brescia,27-11-1991 n.905,in Riv.Giur.Ed.1992,176.

2.1) Le impugnazioni agli strumeni urbanistici

Ha interesse ad impugnare il piano solo chi può ottenere un effetto utile all'accoglimento dell'impugnativa .

Il proprietario di una area ,la cui destinazione non sia toccata dal motivo di impugnazione non ha pertanto alcun interesse giuridicamente rilevante all'impugnativa della destinazione dei terreni diversi di quelli di sua proprietà ed il ricorso sarà dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

Cons.Stato,Sez.IV,4-11-1985 n.489,in Riv Giur.Ed. 1986,137.

La legittimazione alle associazioni ambientalistiche all'impugnazione attribuita dagli artt.13 e 18 L.349/1986 è stata esclusa per provvedimenti urbanistici, ossia diretti alla gestione del territorio senza alcuna incidenza ai valori ambientali.

Sono soggetti a censura solo quei provvedimenti che attengono ai profili naturalistici del territorio, come quelli che riguardano ad esempio parchi o riserve o che hanno attinenza ai problemi relativi all'inquinamento.

Cons.Stato Sez.IV,28-2-1992 n223 in Foro Amm. 1992,4o2.

Sussiste l'interesse ad impugnare l'approvazione di un piano regolatore per un vizio comportante l'annullamento dell'intero atto anche se l'illegittimità dedotta non incide specificatamente sul bene che la parte intende tutelare.

Cons.Stato,Sez.IV,30-11-1985 n.578,in Riv.Giur.Ed.1986,134.

Il piano urbanistico può essere impugnato presso il giudice amministrativo sia per motivi di legittimità del procedimento di approvazione sia per motivi sostanziali.

Il procedimento approvativo è soggetto al sindacato del giudice amministrativo.
Il principio generale che afferma che il provvedimento di approvazione può trovare impugnazione solo dopo che l'atto si sia

perfezionato trova una evidente eccezione.

Le norme di piano fin dalla loro adozione ,pur se viziate da illegittimità producono immediatamente i loro effetti ,imponendo la sospensione di ogni determinazione del sindaco al riguardo,per l'applicazione obbligatoria delle misure di salvaguardia .

E' ammissibile l'impugnazione in via pregiudiziale del piano regolatore semplicemente adottato relativamente a quelle disposizioni immediatamente lesive per il ricorrente.

Le misure di salvaguardia sono provvedimenti cautelari con carattere sospensivo e non possono avere portata maggiore di quella che può legittimamente avere la previsione urbanistica .

Il piano anche se soltanto adottato viene ad avere effetti giuridici pregiudizievoli per il privato autorizzando una deroga al principio che considera un provvedimento in itinere non impugnabile prima della sua approvazione definitiva.

La delibera con la quale il comune adotta il piano regolatore costituisce l'atto presupposto del procedimento di approvazione .

I due atti sono legati l'uno all'altro da un nesso di causalità inscindibile :L'atto di approvazione non può sussistre validamente qualora il provvedimento di adozione venga travalto in sede di annullamento giurisdizionale.

Cons.Stato,Sez.V,27-2-1990 n.210 in Cons.Stato,1990,253.

La natura di atto complesso del procedimento consente la censura del piano in sede di adozione ed in sede di approvazione.

Cons.Stato,Sez.IV.19-6-1985n.238,inCons.Stato 1985,657.

Sotto il profilo del contenuto il piano non è sindacabile nel merito delle sue scelte siano esse zonizzazioni o localizzazioni, purchè queste scelte siano congre e rispondenti al procedimento logico formativo del piano.

Così ad esempio il futuro andamento demografico comunale che è supporto della elaborazione del piano può essere censurato solo per manifesta illogicità e irrazionalità dei calcoli effettuati.

Cons.Stato,Sez.IV,6-3-1989 n.148 in Cons.Stato 1989,259

Il piano può essere censurato ,ove non venga oggetto di modifica in sede di approvazione regionale, qualora non rispetti le dotazioni minime inderogabili degli spazi pubblici e di quelli destinati ad attività collettive di cui al DM 2-4-1968 ,ovvero previsti dalla legislazione regionale.

Gli eventuali effetti dell'impugnazione non hanno rilevanza sull'intero piano ma l'eventuale annullamento colpisce le previsioni di cui sia riconosciuta l'illegittimità