Processo amministrativo. AZIONI E DOMANDE

AZIONI E DOMANDE

1           Le azioni. L’azione di annullamento.

Il processo amministrativo risulta caratterizzato dal primato dell’interesse pubblico ed il privato  ha una posizione giuridica limitata al controllo della legittimità dell’esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione. La dottrina ha contribuito a superare la limitazione del contenuto dell’azione del privato di fronte alla pubblica amministrazione  assicurando una tutela sempre più piena ed efficace . il legislatore ha, quindi, progressivamente aumentato le azioni a tutela del ricorrente. A fronte all’azione costitutiva di annullamento si è configurata l’azione di condanna e l’azione di accertamento in particolare contro il silenzio dell’amministrazione  oltre alle azioni sommarie , cautelari e esecutive. L. R. PERFETTI, Corso di diritto amministrativo,2006, 487. L’art. 29, D.L.vo 2 luglio 2010, n.104,  cod. proc. amm.,  disciplina l’azione di annullamento nei confronti dell’atto amministrativo illegittimo riproponendo i classici vizi di illegittimità: per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere.

L’azione si deve proporre nel termine di decadenza di sessanta giorni.

La giurisprudenza ha precisato che i terzi, che ritengano di essere pregiudicati dall'effettuazione di una attività edilizia assentita in modo implicito, possono agire innanzi al giudice amministrativo per chiedere l'annullamento del titolo abilitativo formatosi per il decorso del termine fissato dalla legge entro cui l'Amministrazione può impedire gli effetti della d.i.a. Consiglio Stato , sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 72.

2           L’azione di condanna al risarcimento del danno.

L’art. 30,  D.L.vo  cod. proc. amm.,  dispone che l'azione di condanna al risarcimento del danno può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva, anche in via autonoma.

La giurisprudenza ritiene necessaria ai fini dell'ammissibilità dell'azione di risarcimento danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento, dal quale deriva la lesione in capo al soggetto titolare dell'interesse legittimo, costituisce presupposto necessario affinché si configuri una responsabilità dell'apparato amministrativo procedente.

L'interessato deve fornire la prova dell'esistenza di un danno e del nesso di causalità diretta tra l'evento dannoso e l'operato dell'Amministrazione .

L'imputazione dell'elemento dannoso a titolo di dolo o colpa della Pubblica amministrazione è da ritenersi sussistente nell'ipotesi in cui l'adozione della determinazione illegittima, che apporti lesione all'interesse del soggetto, si sia verificata in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione ovvero quando l'azione dell'Amministrazione sia caratterizzata da negligenza nell'interpretare ed applicare la vigente normativa. Consiglio Stato , sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1038

Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto di natura patrimoniale derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi . Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.

L’art. 30,  D.L.vo  cod. proc. amm.,   fissa un termine di decadenza per la proposizione dell’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi.

Essa deve essere proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

La dottrina nota come il legislatore delegato tenti di restringere il processo amministrativo nello schema tradizionale del giudizio dia annullamento. G. FONDERICO, Dietro al conquista del testo unico sul rito i rischi di possibili integrazioni e modifiche, in Guida Norm., 2010, 28, 10.

La norma è una soluzione al contrasto giurisprudenziale fra giurisprudenza amministrativa che nega un diritto al risarcimento del danno per lesione dell’interesse legittimo, che conduce a forme di ristoro del tutto identiche a quelle demolitorie dell’annullamento, pur non ottenuto attraverso le forme prescritte dall’ordinamento che vogliono la preventiva impugnazione nei termini del provvedimento. Tale conclusione appare insanabilmente in contrasto non solo con tali norme, ma anche con il principio della intangibilità, ad opera del giudice, e dopo lo spirare del termine per impugnare, dell’atto che si assume illegittimo. Consiglio Stato , sez. VI, 21 aprile 2009, n. 2436.

Diversamente il giudice ordinario considera  viziata da violazione di norme sulla giurisdizione ed è soggetta a cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione la decisione del g.a. che nega la tutela risarcitoria degli interessi legittimi sul presupposto che l'illegittimità dell'atto debba essere stata precedentemente richiesta e dichiarata in sede di annullamento. Cassazione civile , sez. un., 23 dicembre 2008, n. 30254

Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l’uso degli strumenti di tutela.

Per il risarcimento dell'eventuale danno patrimoniale che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine entro cui proporre l’azione non decorre fintanto che perdura l'inadempimento.

Il termine per l’impugnazione inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.

Dell'azione di condanna conosce esclusivamente il giudice amministrativo .

MODDi ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo

La dottrina si chiede se l‘azione di condanna non abbia un ambito più vasto di quello rappresentato dall’art. 30, D.L.vo  2 luglio 2010, n.104,  ricomprendendo anche la condanna ad un facere come quando si procede contro il silenzio della p.a.  O. FORLENZA, Individuate quattro azioni di cognizione contro la p.a., in Giuda Dir., 2010, n. 32, 48.

3           L’azione di accertamento.

L’art. 31, D.L.vo  2 luglio 2010, n.104, disciplina due azioni di accertamento quella avverso il silenzio e quella per l’accertamento della nullità dell’atto amministrativo.

L’azione relativa al silenzio della pubblica amministrazione sulla domanda di provvedere è esaminata nella sez. VII.

La domanda volta all’accertamento delle nullità previste dall’art. 21-septies, L. 241/1990. La norma dichiara che è  nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

La  domanda si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La decadenza non si applica alle nullità degli in violazione od in elusione del giudicato, di cui all’articolo 114, comma 4, lettera b), D.L.vo  2 luglio 2010, n.104.

La nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice.

La dottrina rileva che la giurisprudenza ha aperto la strada al principio della atipicità delle azioni tipico del processo civile per cui le azioni di accertamento non possono considerarsi rigidamente fissate dal legislatore. M. CLARICH, Il codice  amministrativo. Un corpus normativo dai contenuti innovativi che contribuisce alla certezza del diritto., in Giuda Dir. , 2010, n. 32, 13.

La giurisprudenza riconosce nel processo amministrativo l'azione di accertamento del diritto all'adozione del provvedimento finale. Essa è ammissibile solo quando da parte dell'istante venga fatta valere una posizione di diritto soggettivo e sussista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. T.A.R. Campania Napoli, sez. III, 19 gennaio 2010, n. 194.

E’ di accertamento l'azione proponibile avverso la D.I.A. da parte di terzi, che siano controinteressati all'intervento che si rende operativo dopo il prescritto termine di legge e che deducano che le opere progettate non siano conformi alla normativa urbanistica. O. FORLENZA, L’azione di accertamento sulla d.i.a. va presentata la giudice amministrativo, in Guida Dir. , 2010, 24, 95.

La verifica affidata al giudice amministrativo non può che concernere i presupposti in fatto e in diritto del provvedimento. L'azione promossa dal terzo introduce un giudizio di cognizione, nel quadro di un'attività amministrativa strettamente vincolata, volto ad ottenere l'accertamento dell'assunto illecito edilizio. T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 17 dicembre 2009, n. 310

Per la giurisprudenza l'effettività della tutela deve essere assicurata al terzo mediante strumenti diversi dall'azione di annullamento, che siano perfettamente compatibili con la natura privatistica della d.i.a. Tale strumento di tutela non può, allora, che essere identificato nell'azione di accertamento autonomo che il terzo può esperire innanzi al giudice amministrativo per sentire pronunciare che non sussistevano i presupposti per svolgere l'attività sulla base di una semplice denuncia di inizio di attività. Emanata la sentenza di accertamento, graverà sull'Amministrazione l'obbligo di ordinare la rimozione degli effetti della condotta posta in essere dal privato, sulla base dei presupposti che il giudice ha ritenuto mancanti. Cons. Stato , sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 717