I rapporti di vicinato.

1. I rapporti di vicinato.

La proprietà immobiliare si pone naturalmente a contatto con altre proprietà facendo sorgere il problema della regolamentazione dei rapporti fra i diversi immobili.

Si riscontrano tre filoni legislativi principali che tentano di regolamentare non solo il sistema di relazioni che si instaura fra immobili confinanti, ma anche il modo di svolgersi di talune attività  poste in essere magari a distanza considerevoli, qualora queste possano generare su proprietà - o su chi vi abita – effetti dannosi.

Il primo filone trova la sua fonte nel codice civile nella legge urbanistica e nelle leggi speciali che disciplinano i rapporti di vicinato con riferimento alla disciplina delle distanze da tenere fra le costruzioni.

Il secondo detta norme onde contenere le conseguenze delle immissioni nocive e riveste grande attualità nell’ambito della difesa dall’inquinamento atmosferico, elettromagnetico e acustico.

Il terzo, infine, più specificamente disciplina la localizzazione delle industrie pericolose.

La normativa, che trova la sua fonte principale nel codice civile, regola i rapporti di vicinato, disciplinando la distanza da tenere dai confini dei fondi e fra le costruzioni e stabilendo in quale maniera è possibile realizzare le opere tenendo conto delle diverse esigenze delle due proprietà.

Le disposizioni sono quelle degli artt. 873- 921 che vengono comunemente denominate limitazioni legali alla proprietà attinenti ai rapporti di vicinato.

La collocazione ha suscitato in dottrina alcune critiche per la mancata sistematicità.

Si critica la mancata inserzione di altre norme, come quelle in tema di limiti spaziali del diritto di proprietà, art. 840 c.c., di accesso al fondo del vicino, art. 843 c.c., di immissioni, art. 844 c.c., di incertezza dei confini, art. 950 c.c., di apposizione di termini, art. 951 c.c., che pure presuppongono una situazione di conflitto relativo a fondi

(Triola 1993, 686).

Le richieste di una società in via di evoluzione hanno comportato la necessità di normare le attività del proprietario del fondo in rapporto alle esigenze più complesse create dagli standard imposti per regolamentare gli insediamenti urbani dalla programmazione urbanistica.

Lo stesso codice civile del 1942 registra la necessità di considerare come minimale la disciplina in materia di distanze da esso portata e rinvia a quella predisposta dai regolamenti edilizi che hanno la possibilità di imporre delle regole che integrano quelle disposte dal codice.

La l. 1150/1942 consente al regolamento edilizio di fissare una diversa normativa delle distanze in rapporto alle differenti esigenze pianificatorie derogando alla normativa civilistica.

La legislazione urbanistica successiva, con l’approvazione della l. 765/1967, ha disposto l’introduzione di standard che regolamentino le  distanze fra le costruzioni in rapporto alle diverse esigenze delle zone in cui è diviso il  territorio comunale.

La carenza della pianificazione generale richiede l’introduzione di standard più severi.

La normativa speciale ha avuto il compito di regolamentare le modalità di realizzazione di opere che possono comportare per la loro localizzazione pericoli alla salute o alla sicurezza di coloro che svolgono la loro attività o si possono trovare nelle immediate vicinanze.

Sicuramente sono ispirate a ragioni di igiene, ma anche di rispetto e di decoro le norme dettate dal d.p.r. 10 settembre 1990, n. 285, che prevedono la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri ad una certa distanza dai centri abitati.

Le costruzioni finalizzate alla produzione di beni o servizi da destinare al consumo umano devono essere realizzate evitando che nelle proprietà confinanti si effettuino opere o attività che possano essere in contrasto con la corretta produzione di detti beni; si pensi, ad esempio, ai vincoli imposti ai proprietari di immobili confinanti ad aree prospicienti alle zone di captazione di acque per il consumo umano dal d.p.r. 24  maggio 1988, n. 236.

La realizzazione di infrastrutture ed opere pubbliche richiede un diverso e più articolato rispetto della disciplina delle distanze di cui si fa carico la legislazione speciale, che impone sempre maggiori restrizioni in relazione alla complessità delle opere da eseguire.

Esse sono ispirate, oltre che dalla necessità di regolamentare i rapporti fra le costruzioni, anche dall’esigenza di risolvere i problemi specifici connessi alle varie opere e, in particolare, quello della sicurezza.

Il d.p.r. 11 luglio 1980, n. 753, ha ribadito, da ultimo, i vincoli da rispettare lungo le linee ferroviarie. 

Il codice della strada, approvato con d.lg. 30 aprile 1992, n. 285, impone, ad esempio, delle fasce di rispetto dalle strade a tutela della sicurezza della circolazione che su di esse si svolge, in rapporto alla stessa classificazione delle strade e, conseguentemente, al volume di traffico.

Ancora il codice della navigazione, approvato con r.d. 30 marzo 1942, n. 327 e mod. con l. 4 febbraio 1963, n. 58, afferma il divieto di realizzare nuove costruzioni su terreni che si trovino a meno di trecento metri da impianti aeronautici.

La normativa ha anche la funzione di consentire di realizzare le opere di interesse pubblico salvaguardando, attraverso la localizzazione e la successiva espropriazione delle aree, la stessa esecuzione delle opere, come disposto dalla l. 24  luglio 1961, n. 729,  che ha previsto la  costruzione di autostrade.

In altri casi la normazione ha per scopo la salvaguardia del patrimonio artistico od ambientale per preservarlo da interventi che ne possano alterare l’originaria struttura.

Per il patrimonio ambientale la l. 8 agosto 1985, n. 431, detta legge Galasso dal nome del ministro proponente, sottopone ad una maggiore tutela i beni aventi rilevante interesse ambientale definendo una serie di beni che si ritengono oggettivamente, per la loro stessa esistenza, meritevoli di tutela e fissando dei limiti spaziali entro i quali è vietato ogni intervento prima di una regolamentazione portata dai piani territoriali paesistici; tale impostazione è riconfermata dal d.lg. 29 ottobre 1999, n. 490.

Bisogna ricordare anche quei provvedimenti che consentono il rispetto dei beni del demanio, come i provvedimenti a tutela delle acque pubbliche, di cui al r.d. 25 luglio 1904, n. 523 o del demanio marittimo, ex r.d. 30 marzo 1942, n. 327.

Per gli interventi relativi alla salvaguardia del patrimonio artistico non sono fissate delle norme tassative, ma viene attribuito all’autorità amministrativa il compito di fissare caso per caso le distanze e le misure cautelari necessarie per consentire che le cose immobili, soggette a particolare protezione, siano tutelate nella loro integrità, come nel caso delle misure che il Ministero per i beni e le attività culturali può prescrivere a tutela degli immobili e delle opere facenti parte del patrimonio artistico, ex d.lg. 29 ottobre 1999, n. 490.

Un ulteriore filone delle normativa speciale in materia di distanze regola il distacco da tenere fra determinate attività per ragioni commerciali - o forse per mantenere vetusti privilegi – come, ad esempio, la l. 8 novembre 1991, n. 362, che, per razionalizzare il servizio farmaceutico, individua due criteri - uno relativo alla popolazione, l’altro relativo alla distanza fra le sedi - per fissare le distanze minime tra le farmacie.

La dottrina sottolinea come sia limitativo il fatto di ridurre i rapporti fra le proprietà alla mera demarcazione dei loro confini.

Ogni proprietà ha dei confini spaziali al di là dei quali iniziano situazioni di appartenenza altrui, e che, quindi, le sfere proprietarie devono essere coordinate le une con le altre. Sarebbe erroneo pensare che il problema dei coordinamento possa essere risolto mediante la separazione espressa nell'idea di confine. Il confine, infatti, è un concetto geometrico geografico che per sua natura definisce solo la dimensione spaziale della proprietà, e, quindi non può essere assunto come regola nei rapporti tra le due proprietà finitime o semplicemente vicine

(Gambaro 1995, 465).

Il passaggio determinante è, comunque,  quello relativo alla considerazione di una proprietà che presenta delle particolari problematiche in rapporto ai diritti del confinante con riguardo al tipo di attività che nella proprietà viene esercitata.

Le norme del codice civile volte a tutelare il vicino dalle immissioni prodotte dal fondo confinante  finiscono per esser limitate in considerazione delle problematiche ben più generali sollevate dalla necessità di salvaguardare il diritto alla salute di tutti, visto che gli effetti di una attività dannosa o che può manifestarsi dannosa in tempi successivi possono verificarsi anche ad una distanza considerevole rispetto al luogo in cui queste vengono compiute.

La difesa dall’inquinamento atmosferico è stata disposta con la l. antismog 615/1966, successivamente sostituita dal d.p.r. 24 maggio 1988, n. 203, che reca norme in materia della qualità dell’aria in rapporto all’inquinamento.

Con d.m. 12 luglio 1990 sono state introdotte le linee guida per il contenimento delle immissioni inquinanti degli impianti industriali ed i valori minimi e massimi di emissione.

Per tutelare la sicurezza  e la salute dei cittadini la legislazione speciale è ora particolarmente sensibilizzata ad eliminare ogni tipo di inquinamento che derivi dalla gestione di determinate opere.

Ad esempio, il d.p.c.m. 23 aprile 1992, ora modificato dalla l. 21 febbraio 2001, n. 36, tenta di porre rimedio all’inquinamento elettromagnetico fissando le distanze di rispetto degli elettrodotti dagli ambienti destinati all’abitazione e alle attività industriali o commerciali a tutela della salute.

La necessità di porre rimedio ai fenomeni di inquinamento elettromagnetico ha dato luogo ad una sistema di controlli che appare significativo nella tutela delle attività che possono rappresentare un serio pericolo per i soggetti che si trovano a vivere o ad operare nella vicinanza delle centrali di produzione.

Lo Stato deve definire gli standard generali e gli obiettivi di qualità che devono essere adottati dalle industrie; gli organi locali

devono determinare le modalità per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti e i piani per operare, ove necessario, un risanamento delle situazioni ora considerate a rischio, affinché esse si adeguino ai nuovi parametri successivamente adottati.

L’inquinamento acustico è disciplinato da regolamenti ministeriali, come, ad esempio, il d.p.c.m. 1 marzo 1991 che fissano in determinate situazioni soglie di tollerabilità creando dei parametri oggettivi.

La giurisprudenza ha, peraltro, affermato che, nel caso concreto, tali parametri non limitano l’accertamento del giudice tendente a valutare il superamento della normale tollerabilità e quindi a inibire o risarcire fatti che possono, comunque, risultare dannosi per il vicino.

La dottrina osserva che l’esigenza di salvaguardare il diritto alla salute comporta una maggiore attenzione agli insediamenti di particolare impatto ambientale.

Basta pensare agli effetti di un disastro di vaste proporzioni, come quello relativo ad un guasto ad una centrale nucleare, come Cernobil, o ad un impianto pericoloso, come l’impianto di pesticidi di Bophal, per rendersi conto di come il problema deve essere affrontato in termini sempre più ampi con l’obbligo di un adeguamento delle legislazioni a principi elementari di sicurezza, che devono essere universalmente rispettati.

Le difficoltà sono evidenti se pensiamo che nel nostro paese il problema degli insediamenti pericolosi prima risolto attraverso una legislazione che dettava norme a seconda del tipo di impianto, come, ad esempio, il d.p.r. 12 gennaio 1971, n. 208.

Tale provvedimento fissa dei limiti di sicurezza per gli impianti di carburanti liquidi ponendo una fascia di rispetto più ampia qualora tali impianti e depositi raggiungano dimensioni notevoli e la loro pericolosità, quindi, aumenti in maniera proporzionale alla dimensione dell’intero deposito.

La localizzazione degli impianti pericolosi ha trovato una soluzione giudicata soddisfacente solo con il d.lg. 17.8.1999, n. 334 (Dell’Anno 2000, 211).

Il problema delle misure di tutela da adottare si articola in maniera sempre più variegata in riferimento ad attività che la cultura tecnologica imperante inventa quotidianamente imponendo al legislatore uno sforzo di adeguamento della normativa che tenga conto delle necessità di contemperare le esigenze dei cittadini con le attività prodotte sul territorio.

Certe esperienze, come il caso del petrolchimico di Marghera, insegnano come non sempre l’industria priva di controlli produca ricchezza e benessere per le popolazioni e che i danni provocati alle persone fisiche e all’ambiente hanno un costo sociale altissimo.

Esso deve essere tenuto presente prima di procedere a consentire lo svolgersi di talune attività, soprattutto qualora il rischio delle conseguenze dannose sia paventato, non essendo certa la sicurezza degli impianti.

L’insediamento delle attività pericolose ha imposto una legislazione che modifica sempre più il rapporto di vicinato trasformandolo da rapporto da regolarsi fra privati ad una complessa attività di controllo e di indirizzo che deve essere svolta dalla pubblica amministrazione e che si articola in fasi di preventiva pianificazione, di autorizzazione e di controllo successivo sulle attività che possono intaccare non solo i diritti del proprietario, ma quelli della intera comunità.

La disciplina sulle immissioni e sugli atti emulativi completa il quadro della norme dei rapporti di vicinato improntata sull’equilibrio fra le diverse posizioni.

Le immissioni sono attività o stati di fatto esterni al fondo lesive per il confinante.

L’art. 844 c.c. dispone un principio di reciproca tolleranza per i fatti negativi che possono turbare il normale godimento del fondo.

Esso dispone che le immissioni debbono essere sopportate dal confinante se rientrano nella norma e dà all’autorità giudiziaria il compito di fissare i criteri per definire l'attività come lecita.

Gli atti emulativi sono quei comportamenti con i quali il proprietario abusa del potere attribuitogli dall’ordinamento, danneggiando altri senza ottenere per sé medesimo alcun vantaggio.

Essi sono vietati dalla legge che garantisce le posizioni del confinanti contro ogni atto che sia posto in essere coll’intento di creare un danno senza alcuna utilità per chi lo compie.